Economie

Marché carbone: pourquoi cela ne marche pas

Ioana Doklean, mis à jour le 20.07.2012 à 17 h 39

La Commission européenne doit proposer avant le mois d’août la réforme d'un système d'échange de quotas d'émissions dont le seul mérite est d'exister.

Des cheminées d'usine à Copenhague. REUTERS/Yves Herman

Des cheminées d'usine à Copenhague. REUTERS/Yves Herman

Shell, E.On, Alstom, General Electric et neuf autres groupes énergétiques européens réclament depuis fin juin le sauvetage du marché carbone. Ces treize entreprises demandent à la Commission européenne de faire des propositions en vue d’augmenter le prix du carbone. Connie Hedegaard, Commissaire européenne à l'action pour le climat, a reconnu l'existence de sérieux dysfonctionnements. La Commission européenne doit donc rendre son premier rapport annuel dans quelques jours, esquissant des premières solutions...

Pour comprendre, il faut revenir en 2003. Une directive européenne crée ex nihilo l'ETS: European Trading Scheme (système européen d'échanges de quotas de CO2). Le principe est simple, la finalité entendue. Plus les entreprises émettent des gaz à effet de serre, plus elles payent. «Tu pollues, tu payes» (ou tu payes pour pouvoir polluer). Sont soumis à l’ETS les électriciens, les cimentiers, les sidérurgistes, les papetiers, les fabricants d'engrais, soit 45 % des émissions de l'Union européenne. Depuis le 1er janvier 2012 s'ajoutent les compagnies aériennes qui atterrissent ou décollent d’Europe.

Entre la théorie et la pratique, un monde

En théorie, un volume de quotas a donc été décidé au niveau européen, puis réparti entre les Etats membres et attribué gratuitement à quelque 10 000 exploitants de sites industriels. Chaque année, ceux-ci ne peuvent émettre plus de tonnes de CO2 qu’ils ne s’en sont vu attribuer, sous peine d’amende. Les entreprises qui n'utilisent pas la totalité de leurs quotas peuvent les vendre sur le marché à d'autres qui les auraient dépassés. De ces échanges résulte un cours de la tonne de CO2 suffisamment élevé pour inciter les assujettis à investir dans des procédés industriels moins polluants, plutôt que d'acheter des quotas sur le marché. En 2005, la Commission avait alors tablé sur un prix de la tonne de CO2 aux alentours de 30 euros.

Dans la pratique maintenant. Pendant la première phase (2005-2007), les entreprises ont reçu beaucoup trop de quotas. Le mécanisme a connu des cas de fraude et de vols qui ont affecté la confiance dans le marché. Et, pendant la deuxième phase (2008-2012), la crise économique est passée par là. Les entreprises sont moins actives, elles ont donc moins besoin de quotas. «Ce surplus est évalué à 1,4 milliard jusqu'en 2020. C'est énorme», explique Célia Gautier, chargée de mission politiques européennes au Réseau Action Climat (le RAC), qui regroupe les ONG françaises mobilisées sur la question.

Le prix de la tonne de CO2 oscille aujourd'hui entre 6 et 9 euros. Ce cours au plus bas qui avait atteint un record de 35 euros en 2008, résulte aussi de perspectives internationales peu claires quant à l'avenir du protocole de Kyoto. «En soi, que le prix de la tonne ne soit pas élevé, ce n'est pas grave… cela répond à la loi du marché. Mais, alors que le marché carbone doit être le fer de lance de la politique climatique européenne, il n'est que marginal. A six euros la tonne, il ne répond pas aux objectifs du marché, qui est de délivrer un signal-prix suffisant pour inciter les entreprises à investir dans des équipements bas carbone», estime-t-elle.

La Commission veut envoyer un signal «clair»

Pour la troisième phase (2013-2020), il est pour l'instant prévu de vendre aux enchères la moitié des quotas mis en circulation (contre 4% aujourd'hui). A l'exception des entreprises d'électricité, pour lesquelles la totalité des quotas sera aux enchères dès le 1er janvier 2013... ce qui explique leur mobilisation actuelle. Le RAC avance que la Commission européenne pourrait proposer de mettre de côté les quotas excédentaires et de modifier le calendrier prévu. Cette révision devrait mécaniquement réduire l'offre de quotas disponible sur le marché et augmenter la demande afin de faire remonter le prix du quota de CO2. Le porte-parole de la Commission européenne, Isaac Valero-Ladron, confirme que le projet de réforme paraîtra «bientôt», avant les vacances du mois d'août, et inclura bien des «propositions de court et long terme», ainsi qu'un calendrier révisé des ventes aux enchères des crédits carbone.

«Pour envoyer un signal clair aux entreprises», le RAC aimerait que la réforme présentée par la Commission comprenne une mise de côté temporaire de quotas de long terme, c'est-à-dire sur une période de dix ans. «Repousser l'échéance de deux ou trois ans n'est pas la bonne réponse.» Par ailleurs, lorsque la directive ETS a été rédigée, l'ambition de l'Union européenne était de réduire de 20% les émissions de gaz à effet de serre d'ici 2020. «Grâce» à la crise, «cet objectif est quasiment  acquis: nous sommes à 17% aujourd'hui», met en avant Célia Gautier. Il est donc possible de resserrer un peu plus le nombre de quotas pour faire augmenter le prix de la tonne de CO2. Il est prévu qu'il soit réduit de 1,74% chaque année. «Ce plafond doit être davantage réduit selon nous: à partir de 2014 il devrait se situer entre 2,6%, pour un objectif de réduction de 25% des émissions d'ici 2020, et 3,9% pour un objectif de 30%.» Pour que le marché joue son rôle, on peut même imaginer «l'annulation complète de ces quotas excédentaires», mais la difficulté d'un retrait des quotas complet et permanent, «c'est qu'il faut alors retoucher la directive ETS, et donc retoucher au paquet énergie-climat».

Instaurer une nouvelle phase

Quelles sont les autres pistes évoquées pour sauver le soldat carbone? Le ministère du développement durable suggère aussi un relèvement de l'objectif de réduction d'émissions de gaz à effet de serre de 20% à 30% d'ici 2020 ou la limitation des crédits autorisés pendant la phase III. Christian de Perthuis, professeur associé et président de la chaire économie du climat à l'Université Paris-Dauphine, pense à la création d'une autorité indépendante de régulation (AIR) capable d'assurer à la fois une gestion efficace à court terme (un cours suffisant pour orienter les investissements) et d'injecter une contrainte de long terme.

Ces excédents de quotas, puisqu'ils sont transférables d'une année sur l'autre, sont considérés comme un «coussin de sécurité» par les entreprises, qui les mettent de côté pour, à l'avenir, ne pas avoir à payer, ou le moins possible. Julien Colas, chargé de mission carbone chez Saint-Gobain, s'en défend: «le système n'a pas été créé par les industriels, qui reconnaissent d'ailleurs l'utilité de ce marché». Il ajoute qu’il n'y a «pas vraiment de solution. Il faut revoir la directive et réfléchir à une phase IV».

Mais pour certaines ONG, le marché carbone n'est pas la solution adéquate pour lutter contre le changement climatique. Il s'agit d'une distribution de permis de polluer. Un point de vue qui n’est pas partagé par le RAC. «Ce marché carbone existe. C'est un instrument politique pour parvenir à un objectif. S'il ne fonctionne pas, il faut savoir réagir pour l'améliorer.»

D'autres façons de produire

Sur le papier, le système semble bon d'ailleurs. Pourquoi les Etats-Unis et le Canada s'en seraient-ils inspirés sinon pour leur propre marché carbone? «Avant il n'y avait rien. C'est surtout une limite posée aux industriels», considère Julien Colas. La logique est plutôt prosaïque donc: taper les entreprises au portefeuille, plutôt que de miser sur leur conscience, car elles répondent prioritairement à une logique économique. L'idée, c'est que cela leur revienne tellement cher de polluer, qu'elles cherchent d'autres façons de produire. «D'un point de vue environnemental, le marché carbone ne peut que marcher. Si vous voulez émettre, il faut payer. La première phase, c'était l'accord de principe en quelque sorte. La deuxième phase, celle de la mise en route. La troisième aurait dû être celle de l'effectivité, mais la crise est arrivée entre-temps. Si l'activité repart, les industriels devront vraiment faire des efforts», estime Julien Colas.

Célia Gautier abat sa dernière carte: l'intérêt financier que peut représenter dans l'absolu le marché carbone pour les Etats membres. «Nous essayons d'expliquer au gouvernement qu'un objectif plus ambitieux pour 2020 entraînera un prix de la tonne de carbone plus élevé et par conséquent des recettes engrangées par les Etats plus élevées», les crédits étant vendus aux enchères par les Etats. La chargée de mission du RAC sort sa calculatrice et dégaine le dernier rapport du WWF et de Greenpeace. A 14 euros la tonne de CO2 (l'hypothèse de 30 euros étant exclue dans le contexte actuel), cela rapporterait à la France 1,47 milliard d'euros par an. Mais «ces recettes ne doivent pas être dispersées dans le budget mais réinvesties dans le secteur des énergies renouvelables, de l'efficacité énergétique pour créer des emplois locaux, redynamiser certaines régions françaises», prévient-elle.

Iana Doklean

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