Monde

L'Europe est déjà fédéraliste

Daniel Vernet, mis à jour le 28.06.2012 à 9 h 31

Les Européens s'interrogent sur le fédéralisme depuis 50 ans, mais ce fédéralisme a déjà cours sous de multiples formes.

Les mains d'Angela Merkel, en novembre 2011. REUTERS/Fabrizio Bensch.

Les mains d'Angela Merkel, en novembre 2011. REUTERS/Fabrizio Bensch.

La préparation du Conseil européen du 28 et du 29 juin, les projets d’union fiscale et les propositions d’union politique d’Angela Merkel, détaillées par son ministre des finances Wolfgang Schäuble dans un entretien au magazine Der Spiegel, relancent l’idée du fédéralisme européen.

Une idée controversée avant même la création du Marché commun à la fin des années 1950 et d’autant plus disputée que personne ne lui accorde le même sens. Il existe plusieurs sortes de fédéralisme comme il existe plusieurs sortes d’institutions fédérales.

Pour ses adversaires, une fédération européenne est le faux nez d’un super-Etat centralisé dont ils ne veulent pas entendre parler; pour ses partisans, c’est un moyen d’assurer une gestion décentralisée au sein d’un ensemble plus vaste que l’Etat-nation.

Ces discussions théoriques masquent le fait que les Européens sont comme Monsieur Jourdain. Depuis plus d’un demi-siècle, ils font du fédéralisme sans le savoir mais, au-delà même des subtilités juridiques, ce fédéralisme a pris au cours des années différentes formes. Nous en proposons cinq variétés.

1.

Fédéralisme idéaliste

Il y eut d’abord le fédéralisme idéaliste de l’immédiat après-guerre. L’Union des fédéralistes européens se réunit à Montreux en 1947 sous l’impulsion de Denis de Rougemont et l’année suivante, le Mouvement européen est créé au congrès de La Haye. Le premier président en est Winston Churchill et l'un des participants se nomme François Mitterrand.

Il s’agit de tirer les leçons de deux guerres mondiales, considérées parfois comme deux «guerres civiles européennes», et de jeter les jalons de ce qui deviendra quelques années plus tard la Communauté du charbon et de l’acier, puis le Marché commun, prélude pour beaucoup des participants au Congrès de La Haye à des Etats-Unis d’Europe.

L’idée est portée par les partis démocrates-chrétiens et dans une certaine mesure par les socialistes et les sociaux-démocrates. L’objectif des Etats-Unis d’Europe figure au programme de la CDU allemande jusqu’au début des années 1990.

2. Fédéralisme malheureux

Pour les Allemands, l’expérience de la Seconde guerre mondiale joue aussi un rôle primordial dans ce qu’on pourrait appeler le fédéralisme malheureux ou fédéralisme de la mauvaise conscience.  C’est celui des vaincus car il touche aussi en partie les Italiens.

L’intégration européenne est conçue comme un moyen de dépassement de l’Etat national dont l’exaltation est à l’origine des catastrophes du XXe siècle. Se fondre dans une entité plus large que la nation, c’est en même temps racheter ses erreurs passées et chercher une garantie qu’elles ne seront pas répétées. C’est une forme de renonciation, à la fois expiation et soulagement.

Hans-Dietrich Genscher, qui fut ministre allemand des affaires étrangères de 1974 à 1992, avait coutume de dire: l’Allemagne n’a d’autre intérêt national que l’intérêt européen. C’était avant la réunification. Depuis les Allemands ont cherché à chasser cette conscience malheureuse, sans toutefois y parvenir complètement.

3. Fédéralisme caché

Et puis il y a le fédéralisme caché, celui qui n’ose pas dire son nom afin de ne pas rebuter ceux que l’expression effraie. C’est le cas par exemple de la Banque centrale européenne, organe fédéral par définition, à laquelle les Etats de la zone euro ont délégué leur souveraineté monétaire.

Les hommes politiques français qui, de droite ou de gauche, n’en sont pas une contradiction près, sont favorables à une «Europe-puissance» tout en refusant une Europe fédérale, seule capable de mettre en œuvre cette puissance. Ils ont donc du mal à concéder que la BCE est par essence une institution fédérale.

La Banque centrale participe du caractère bancal de l’actuelle construction européenne en étant bien seule dans son genre sans interlocuteur ni contrepartie politique. On a fédéralisé la monnaie et nationalisé les politiques économiques et financières. D’où les plaidoyers allemands pour une union politique de l’Europe.

4.

Fédéralisme fonctionnel

Ceux-ci renouent dans une certaine mesure avec la tradition du fédéralisme idéaliste, mais dans l’esprit positiviste de la chancelière Angela Merkel, ils participent surtout d’une autre variété de fédéralisme, le fédéralisme fonctionnel. «En tant que scientifique, dit-elle, je pense que les formes de la société peuvent être améliorées.»

Pour que l’union monétaire fonctionne correctement, il est nécessaire d’avoir une union politique. Pour que la solidarité puisse s’exercer sans encourager les Etats laxistes, il faut une union fiscale. Ce n’est pas un grand dessein à l’image de celui développé par les pères fondateurs au lendemain de la Deuxième guerre mondiale –les circonstances et les protagonistes ont changé–, mais une approche pragmatique.

L’Europe ne marche pas vers une variante des Etats-Unis, ni de la République fédérale qui avait tendance dans le passé à donner en exemple son modèle constitutionnel. On pioche dans la boîte à outils fédérale les instruments dont on a besoin pour répondre aux exigences du moment.

Cette approche pragmatique n’est pas à rejeter sans examen. Elle peut être aussi le prélude à une union politique plus globale. Après le choc représenté par le rejet du Traité constitutionnel européen en 2005 lors des référendums français et néerlandais, cette dernière avait été mise en sommeil.

Elle resurgit avec la crise de la zone euro. Les propositions concernant la transformation de la Commission de Bruxelles en véritable gouvernement de l’Europe, l’élection de son président ou du «président de l’Europe», par le Parlement européen voire au suffrage universel direct, la création d’une deuxième chambre représentant les Etats sur le modèle du Sénat américain réapparaissent.

5.

Fédéralisme trompeur

Souvent ces propositions sont accompagnées d’une référence à la subsidiarité, vieux principe de droit canonique de l’Eglise catholique, qui veut que les décisions soient prises au niveau compétent le plus bas. Il permet de lutter contre les excès de centralisation mais, appliqué sans discernement, il pourrait aboutir en Europe à un fédéralisme trompeur: sous prétexte de subsidiarité, les transferts de souveraineté nationale qui auraient été consentis seraient annulés par les pouvoirs renforcés accordés aux échelons subnationaux inférieurs.

Plus de deux siècles et demi après la guerre civile américaine, le débat entre fédérés et confédérés continue de survivre aux Etats-Unis entre les partisans du gouvernement central et les adversaires du big government. Il est donc permis de penser que le débat sur le fédéralisme a encore de beaux jours devant lui en Europe.

Daniel Vernet

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