Monde

L'Autorité palestinienne cherche 600 millions de dollars

Hélène Jaffiol, mis à jour le 25.06.2012 à 10 h 12

Il n'y a pas que l'Europe qui baigne dans une tragédie financière interminable. La disette financière frappe aussi le Proche-Orient: les caisses de l’Autorité palestinienne sont vides.

Un Palestinien, à côté de Ramallah, en novembre 2011. REUTERS/Mohamad Torokman

Un Palestinien, à côté de Ramallah, en novembre 2011. REUTERS/Mohamad Torokman

L’information prêterait presque à sourire si le sujet n’était pas aussi sérieux. Après un nouveau remaniement ministériel en mai dernier, le leader de l’Autorité palestinienne Mahmoud Abbas fait circuler une directive auprès de ses ministres fraîchement (re)nommés: il est désormais interdit de faire publier des articles auto-promotionnels dans les médias palestiniens. Les caisses sont vides, fini le gaspillage…  

Cette anecdote est révélatrice, presque par l’absurde, d’une Autorité palestinienne aux abois (financiers). On parle d’un déficit de plus d’1,1 milliard de dollars. Le gouvernement a été capable de mobiliser 610 millions de dollars, en grande partie des aides étrangères. Reste un gouffre de 540 millions de dollars à combler…

La mécanique de l’aide internationale semble atteindre ses limites: crise financière mondiale, lassitude devant un processus de paix qui n’aboutit pas... Les sommes débloquées par les bailleurs de fonds sont en chute libre depuis 2008. D’un pic de 1,8 milliard de dollars, elles sont descendues à 970 millions de dollars en 2011, l’annus horribilis. Une baisse de 25% pour l’Union européenne, de 16,5 % pour la Banque mondiale…

Mais la plus grosse part manquante est à chercher du côté des pays arabes (en particulier ceux du Golfe) qui ont réduit quasiment de moitié le montant de leur chèque: 26 millions de dollars durant le second trimestre 2011. Ils avaient accordé plus de 57 millions de dollars à la même période en 2010.  Conséquence: l’Autorité palestinienne s’est retrouvée obligée d’emprunter auprès des banques locales: «Elles frôlent la ligne rouge», avertit  le directeur de l’Autorité monétaire palestinienne Jihad Al Wazir. Le pouvoir a accumulé une dette à leur égard qui dépasse 1,1 milliard de dollars.

Engagé dans une course contre la montre, le Premier ministre Salam Fayyad se retrouve face à 10 pistes pour combler son déficit. Certaines sont faisables, d’autres beaucoup moins…

1. Faire le tour (encore) des bailleurs de fonds. Le président Mahmoud Abbas multiplie, ces derniers mois, les appels du pied en direction de ses bailleurs de fonds. Devant la menace d’une faillite potentielle, le Quartet (Etats-Unis, ONU, Russie, UE) s’est retrouvé obligé de sermonner, en avril dernier, les pays donateurs, dont certains issus de ses propres rangs.

Finies les déclarations de bonnes intentions, il faut dorénavant honorer ses promesses financières pour renflouer une Autorité palestinienne dans un «état critique». Outre-Atlantique, le président Barack Obama débloque une partie des fonds gelés à la suite des velléités palestiniennes devant l’ONU. En avril, l’Union européenne annonce le versement d’une enveloppe de plus de 22 millions d’euros pour payer en urgence les salaires des fonctionnaires.

Mais les fonds de tiroir européens et américains ne suffiront pas. Ramallah compte surtout sur un réveil régional, en particulier des pays du Golfe: «De nombreux chèques sont restés au stade de la parole», se désole l’économiste palestinien Nasser Abdul Karim.

2. Remanier le système d’Oslo. La crise financière chronique de l’Autorité palestinienne vient rappeler que la croissance économique en Cisjordanie (5,8% en 2011) et à Gaza (25 %) est bien davantage la conséquence en trompe-l’œil des perfusions financières internationales que le bénéfice d’un moteur économique interne peu viable, soumis à l'occupation israélienne. Pour le ministère palestinien de l'Economie, son coût s'élèverait en 2010 à plus de 5 milliards d'euros, soit 85 % du PIB palestinien. 

 Aussi, les leaders palestiniens demandent plus que jamais le réexamen des Accords d’Oslo et, en particulier, le Protocole de Paris, le versant économique signé en 1994. Au départ, un pas de géant pour  l’économie palestinienne: liberté d’importations sur une liste de plus de 500 produits, versement par Israël des taxes et droits de douane revenant à Ramallah, création d’un secteur bancaire autonome… Mais vingt ans après, Oslo et le Protocole de Paris sont aujourd’hui perçus comme «inéquitables» par les autorités palestiniennes:

  • Pour les importations, Ramallah reste soumise à l’approbation d’Israël qui contrôle les frontières,
  • La TVA palestinienne a l’obligation de se maintenir au  même niveau de celle d’Israël (entre 15 et 17 %), ce qui rend les produits palestiniens peu compétitifs par rapport à ceux du monde arabe,
  • Ramallah n’a pas le contrôle de son champ d’émission d’ondes électromagnétiques, et n’a donc pas la possibilité d’investir dans la technologie 3G, un secteur économique très prometteur.

3. Ne plus faire un chèque en blanc à Gaza. Le coût de la division politique entre le Fatah et le Hamas pèse particulièrement sur le déficit palestinien. Selon Ramallah,  une réconciliation effective permettrait d’augmenter les recettes fiscales de 25%.

Ramallah revendique le versement de plus de 7 milliards de dollars à Gaza depuis la prise de pouvoir du Hamas en 2007. Selon le ministère des Finances, Gaza aurait dû reverser 400 millions de dollars de taxes. Une donnée que le Hamas dément formellement. Mais selon l’Autorité palestinienne, c’est elle qui règle toujours les salaires de 70.000 fonctionnaires du Fatah au chômage technique depuis la prise de pouvoir du Hamas en 2007; une partie de l’électricité de Gaza; les hospitalisations en Israël…

4. Récupérer davantage aux frontières. Les revenus issus des droits de douane, récoltés par Israël, représentent les 2/3 du budget palestinien. En 2011, ces recettes atteignent 5 milliards de shekels (environ 1 milliard d’euros). Mais elles restent étroitement soumises aux aléas du conflit.

En 2011, l’Etat hébreu gèle à deux reprises le transfert, en signe de mécontentement après l’accord de réconciliation entre le Fatah et le Hamas. Mais au-delà des blocages épisodiques quant au versement, le gouvernement Fayyad veut agir sur le montant même de cette ressource vitale. Car elle serait soumise à de nombreuses fraudes. Les importateurs palestiniens sous-estiment souvent la valeur de leurs marchandises.

Selon Ramallah, le manque-à-gagner serait massif, les autorités israéliennes ne procédant que rarement à des contrôles serrés. L’Autorité palestinienne compte sur une plus grande coopération avec Israël pour se renflouer (en partie).

5. Plus d’impôts pour les Palestiniens (?) On estime que les impôts directs ne représentent qu’à peine 6% de l’ensemble des revenus de l’Autorité palestinienne.

Pressé par ses bailleurs de fonds d’accroître la pression fiscale, le gouvernement Fayyad a commencé à s’atteler au problème. Mais la question de l’impôt sur le revenu reste toujours un peu taboue. Comme en témoigne l’indignation populaire suscitée par le dernier projet de réforme en janvier dernier: il visait à hisser la plus haute tranche d’imposition à 30% pour les chefs d'entreprises et les classes moyennes. Objectif: récupérer 350 millions de dollars de recettes.

Mais jamais un dossier interne n’avait donné lieu à un tel mécontentement populaire: «Les plus riches ont réussi à créer la confusion dans l’opinion en arguant que la réforme allait obliger tout le monde à payer davantage. Alors qu’en vérité, la réforme accordait plus d’exemptions pour les plus modestes», explique Noman Kanafani, économiste à l’Institut de recherches économiques palestinien (MAS). 

Résultat, le gouvernement Fayyad revoit ses ambitions à la baisse: le taux d’imposition est plafonné à 20%. Une avancée modeste, au final, puisqu’il était fixé à l’origine à 15%.

6. Réduire le poids des fonctionnaires. C’est sans contexte le talon d’Achille des finances palestiniennes. Plus de 170.000 employés, une facture annuelle d’1,7 milliard de dollars, soit le poste de dépenses le plus «budgétivore» (58%) de l’Autorité palestinienne.

Le versement des salaires est soumis chaque mois à un énorme point d’interrogation: paiera, paiera pas? Entre retards et demi-versements, le sort des fonctionnaires est un véritable casse-tête pour le ministère des Finances. Mais indispensable au maintien de la paix sociale. Le secteur public continue de faire figure de débouché unique pour de nombreux diplômés au chômage. Malgré quelques progrès, le secteur privé reste piégé par le conflit avec Israël. Ainsi, la vie économique tourne massivement autour des précieux salaires des fonctionnaires: emprunts bancaires, consommation, immobilier…

L’Autorité palestinienne reste ainsi un «mammouth» salarial. Au sommet, on ne compte pas moins de 92 ministres ou assimilés (à titre de comparaison, il y a 34 ministres en France, 22 en Angleterre). Faute de pouvoir réduire cette faune vitale à sa propre survie, l’Autorité palestinienne s’est prononcée pour une cure d’austérité dans son train de vie: moins de voitures de fonction, ou les trajets en avion tous frais payés… Des mesures aussi «cosmétiques» que peu appliquées, disent les détracteurs.

7. Penser aux retraites. Casse-tête européen, il commence également à agiter les sphères palestiniennes.

L’Autorité palestinienne aurait déjà accumulé plus de 2 milliards de dettes pour honorer le versement des pensions. En juillet 2010, le gouvernement Fayyad a officiellement lancé une vaste réforme du système des retraites. Mais cette dernière est encore très floue et n’a pas été prise en compte dans le budget 2012.

8. Faire payer les mairies. L’Autorité palestinienne ne veut plus être la vache-à-lait des municipalités de Cisjordanie. Un exemple: la fourniture d’électricité au niveau local est directement réglée par le pouvoir central à Israël. Une avance dont l’Autorité palestinienne peine à être remboursée, les villes et villages ne s’acquittant que bien partiellement de leurs factures.

Le gouvernement Fayyad demande aujourd’hui des comptes. La dette des municipalités a ainsi considérablement chuté durant les 4 dernières années. En 2008, elle atteignait 447 millions de dollars. En 2011, elle n'était plus que de 144 millions de dollars.

9. Attirer les investisseurs. Le gouvernement Fayyad s’emploie à modifier un environnement économique peu attractif. Premier chantier: enregistrer toutes les terres, sous le contrôle direct de Ramallah en Cisjordanie, en zone A et B (mais pas en zone C, soit 60% des terres sous contrôle israélien).

De nombreux terrains restent, en effet, entourés d’un flou juridique peu propice aux investissements. L’environnement légal palestinien est lui-aussi kafkaïen. Pas de «code» économique unique, mais une déclinaison de réglementations issues des corpus jordanien, britannique, islamique, égyptien ancrés dans l’histoire de cette région. Et elles sont souvent contradictoires.

10. Renforcer la transparence. S’attaquer aux déficits, c’est aussi faire la chasse à la corruption, longtemps endémique dans les institutions palestiniennes.

Le gouvernement Fayyad a fait de la transparence son cheval de bataille. Depuis 2005, le ministère des Finances publie le budget détaillé de l’Autorité palestinienne, mois après mois. Les fonctionnaires ont désormais l’obligation d’avoir un compte en banque nominatif. Les salaires ne peuvent plus être versés sur un autre compte ou via des intermédiaires, une situation propice à la corruption.

Dernière initiative: une requête auprès d’Interpol pour arrêter un ancien conseiller de Yasser Arafat, Muhammad Rashid, qui s’est envolé de Cisjordanie en 2004. Il vient d’être condamné par un tribunal palestinien à 15 ans de prison pour une vingtaine d’affaires de corruption. Mais l’organisation de police internationale aurait émis une fin de non-recevoir, Ramallah ne peut prétendre à son aide: il n’y a pas encore d’Etat palestinien…

Hélène Jaffiol

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