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La réciprocité, plus «politiquement correcte» que la préférence communautaire

Vieux gréements au Portugal en 2010. REUTERS/Pilar Olivares.

Vieux gréements au Portugal en 2010. REUTERS/Pilar Olivares.

Le projet de «Buy European Act» de Nicolas Sarkozy anime l’Europe depuis longtemps mais implique une volonté politique qui a toujours fait défaut à l’Union, longtemps trop libérale, aujourd’hui trop dispersée. Et la France ne peut s’engager seule.

La préférence communautaire ne figure dans aucun traité européen. Pourtant, le débat relancé par Nicolas Sarkozy dans son discours de Villepinte, n’est pas nouveau: il existe depuis des décennies, bien avant qu’on évoque un «Buy European Act» en référence au «Buy American Act» qui existe depuis… 1933.

Jacques Delors, président de la Commission européenne de 1985 à 1995, avait déjà avancé dans cette direction lorsqu’il s’était prononcé en faveur d’une «Europe ouverte, pas d’une Europe offerte». Une façon d’indiquer que la Communauté européenne d’alors devait défendre ses intérêts.

L’idée fut reprise en France par ministres aussi bien de gauche que de droite, par exemple Elisabeth Guigou et Christine Lagarde à près de vingt années d’intervalle, pour montrer que l’Europe n’entendait pas tomber dans l’angélisme. Mais on en est resté là.

La réciprocité, plus diplomatique que la préférence

On imagine qu‘un projet de préférence communautaire doit bien mal sonner aux oreilles de la Commission européenne marquée par la dérive libérale des années 1990 et 2000. Il heurte tout autant l’Organisation mondiale du commerce (OMC) qui le juge inacceptable. Toutefois, au nom d’un principe de réciprocité cette fois difficilement contestable, la préférence européenne devient bien plus présentable.

«Certes, ce n’est pas un principe de justice qui figure dans les traités, explique Jean-Dominique Giuliani, président de la Fondation Robert Schuman, se référant à la Cour de justice européenne. Toutefois, le fond du problème n’est pas juridique, mais politique».

D’ailleurs, lorsque l’Europe a été capable de s’engager politiquement, elle a appliqué ce principe de préférence communautaire: la politique commune agricole n’est rien d’autre, qui a été adoptée pour assurer à l’Europe son autosuffisance alimentaire. Nicolas Sarkozy le sait bien, qui milite pour une reconduction de cette préférence à l’occasion de la réforme de la PAC.

Aujourd’hui, le débat n’a pas changé: «Ouvrir les marchés, c’est bien, mais d’abord au profit des Européens. Se défendre et exiger la réciprocité est indispensable», résume Jean-Dominique Giuliani.

Cette position est dans l’air du temps. Michel Barnier, commissaire européen au marché intérieur, et son collègue au commerce Karel de Gucht ont mis au point une proposition devant limiter l’accès aux marchés publics européens des entreprises dont les pays d’origine ne respecteraient pas des conditions équivalentes d’ouverture. Réciprocité, toujours. Or, cette proposition doit être présentée dans quelques jours, avant la fin mars.

Coup de menton politique

Ainsi, lorsque Nicolas Sarkozy affirme que la France appliquera unilatéralement cette règle de réciprocité si aucun progrès sérieux n’intervient dans les douze mois, ne prend-il pas trop de risque… Car forcément, cette position de Bruxelles modifiera les règles du jeu.

Toutefois, on est plus dans le registre du coup de menton politique que du travail de fond. Car il n’est de réglementation qui ne puisse être contournée… par les Européens eux-mêmes aux Etats-Unis comme le feraient les Américains ou les Chinois dans l’Union.

Par exemple, malgré la contrainte américaine, Eurocopter, filiale du groupe européen EADS, a remporté des marchés publics aux Etats-Unis dans la vente d’hélicoptères en soumissionnant par le biais de sa filiale américaine.

Réciproquement, on voit mal comment l’Europe pourrait refuser les propositions d’une entreprise régulièrement enregistrée dans un pays membre de l’Union, fût-elle filiale d’un groupe américain, au prétexte d’une inégalité de traitement dans le pays d’origine. Sur un strict plan juridique et administratif, une filiale peut facilement contourner l’obstacle. Surtout si elle s’associe, pour répondre à un appel d’offres, à un ou plusieurs partenaires locaux, comme savent le faire les grands exportateurs pour conquérir des marchés publics dans des pays tiers.

EADS, exemple et contre exemple à la fois

L’exemple d’EADS pour tenter de décrocher auprès du Pentagone le contrat des avions ravitailleurs américains, est instructif à plus d’un titre. Le Buy American Act n’a pas empêché le groupe européen de présenter une offre, associé au constructeur américain Northrop Grumman.  La joint-venture ainsi créée a même remporté une victoire face à Boeing en 2008… avant que le contrat ne soit cassé et qu’un nouvel appel d’offres soit lancé, gagné cette fois-ci par Boeing après la défection de Northrop.

Pour un tel contrat, même si les motivations ne transparaissent pas au grand jour, l’intérêt national a prévalu parce qu’une volonté politique a existé. Ce n’est pas le Buy American Act qui a été déterminant (car EADS a pu être candidat), mais la volonté de Washington d’alimenter le plan de charge de Boeing qui a prévalu, même en choisissant pour cela un avion virtuel.

Autre exemple. Avec le Canada par exemple, la situation est plus claire: la réciprocité existe, Alstom Energie & Transport Canada (filiale d’Altsom) y gagne des contrats tout comme Bombardier France (filiale du canadien Bombardier) obtient des commandes de la SNCF.

Mais les rapports ne sont pas toujours aussi simples. C’est pourquoi Patrick Kron, patron d’Alstom, adversaire de tout protectionnisme et reconnaissant au chef de l’Etat d’avoir mené le sauvetage de son groupe, appuie la détermination de Nicolas Sarkozy pour un «Buy European Act». Avec, toutefois, beaucoup de circonspection pour éviter que des marchés ne se ferment à la France: toute avancée dans cette direction ne peut relever que du niveau européen, s’empresse-t-il d’ajouter.

Une réponse nécessairement collective

On voit mal, en effet, comment la France pourrait s’engager dans un cavalier seul face à des partenaires qui ne respecteraient pas cette réciprocité. Non qu’il faille baisser les bras: le principe d’équilibre dans les relations commerciales est une condition nécessaire, sinon suffisante, pour sauvegarder l’emploi. Mais c’est bien au niveau européen que les politiques doivent parvenir à une position commune. Faute de quoi toute initiative isolée sera vouée à l’échec.

Imaginons un Etat exclure de ses appels d’offres une société basée dans un autre pays membre de l’UE, régulièrement immatriculée dans ce pays, au prétexte qu’elle serait une filiale d’un groupe basé dans un pays qui ne pratiquerait pas de réciprocité.

Le problème deviendrait alors intra-européen, avec un bras de fer entre deux membres de l’UE, un rappel à l’ordre du pays réfractaire par les instances communautaires, et des mesures de rétorsion de la part du pays mis en cause. On connaît, sur ce plan, la susceptibilité de la Chine à l’égard de la France tout particulièrement.

Pression efficace des lobbies

Mais, c’est vrai, la volonté politique est d’autant plus difficile à obtenir en Europe que les 27 membres ne sont pas forcément d’accord pour promouvoir une préférence communautaire, surtout si les offres émanant d’entreprises de pays tiers sont plus alléchantes que celles d’entreprises européennes.

On se souvient de la décision de la Pologne qui, tout juste après avoir négocié son intégration au sein de l’UE et obtenu des aides financières, avait fait le choix d’avions de combat américains de préférence à des productions européennes. En outre, les lobbies américains, chinois ou brésiliens sont à l’œuvre pour empêcher l’émergence d’une position commune des 27 à Bruxelles sur ce dossier. Jusqu’à présent, leur pression se révèle efficace.

Le problème de la préférence communautaire est donc bien plus complexe qu’il n’apparaît au départ. D’ailleurs, si l’Europe n’a jamais attaqué les Etats-Unis devant l’OMC à cause de ce «Buy American Act» alors qu’elle ne possède pas d’équivalent, c’est bien la preuve qu’une approche binaire du dossier ne peut rendre compte de tous les enjeux. Dans quelques jours, les 27 disposeront du texte de deux commissaires européens pour avancer sur le sujet.

Gilles Bridier

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