Economie

Modèle chinois: Nous sommes tous des capitalistes d'Etat à présent

Foreign Policy, mis à jour le 21.03.2012 à 6 h 32

Pourquoi chercher à savoir qui de l’Amérique ou de la Chine va finir par triompher est un faux-débat. Le vrai enjeu est ailleurs.

Barack Obama et le Premier ministre chinois Wen Jiabao, septembre 2010. REUTERS/Jason Reed

Barack Obama et le Premier ministre chinois Wen Jiabao, septembre 2010. REUTERS/Jason Reed

Les candidats à la présidentielle américaine sont tous d’accord sur un point: le leadership mondial des Etats-Unis va se perpétuer.

Selon Mitt Romney, «ce siècle n’est pas celui de l’après-Amérique». Dans son dernier discours sur l’état de l’Union, Barack Obama déclarait quant à lui que «tous ceux qui vous disent le contraire, tous ceux qui vous disent que l’Amérique est sur le déclin ou que notre influence s’est réduite, ne savent pas de quoi ils parlent». A Pékin, ce patriotisme péremptoire doit en faire sourire plus d’un.

La  renaissance de la Chine menace la puissance américaine, et ce tout particulièrement dans la région Asie-Pacifique. La chose est claire depuis un certain temps, du moins pour les observateurs qui savent de quoi ils parlent.

Reste à savoir si les Etats-Unis disposent d’une stratégie crédible pour y faire face. Devraient-ils mettre en œuvre une nouvelle version de la «théorie de l’endiguement», celle recommandée par feu George Kennan pour faire face au défi soviétique? Ou opter pour une solution plus subtile, comme la «co-évolution», suggérée par l’ancien secrétaire d’Etat Henry Kissinger?

Mettons de côté les calculs militaires et diplomatiques, et intéressons-nous seulement au seul défi économique que la Chine lance aux Etats-Unis. Ce n’est pas qu’une question d’échelle, même si elle joue un rôle non négligeable dans cette situation: selon le FMI, le PIB chinois devrait dépasser celui des Etats-Unis dans les quatre ans à venir, sur la base des parités de pouvoir d’achat.

Le rythme de la croissance chinoise n’est pas plus en cause: même si un exportateur asiatique se voyant contraint de choisir entre la Chine et l’Amérique aurait tendance à opter pour cette première, le commerce avec l’Asie connaît une plus forte croissance en Chine qu’aux Etats-Unis.

Capitalisme de marche contre capitalisme d'Etat

Non, si l’on en croit certains commentateurs, la rivalité qui oppose les deux superpuissances asiatiques est aussi une rivalité entre deux modèles économiques: capitalisme de marché contre capitalisme d’Etat.

En janvier dernier, lors du Forum économique mondial de Davos, David Rubenstein, co-fondateur du Carlyle Group, a exprimé une opinion largement répandue, selon laquelle le modèle chinois du capitalisme d’Etat est en train de prendre l’ascendant sur le modèle de marché américain:

«Nous devons surmonter ces problèmes. Si nous n’y parvenons pas, dans trois ou quatre ans (…) le type de capitalisme auquel nombre d’entre nous sommes habitués, et que nous considérons comme le meilleur modèle, aura rendu les armes».

D'après moi, c’est complètement faux. Mais il est intéressant de comprendre pourquoi tant d’observateurs influents adhèrent à cette théorie.

De fait, le capitalisme de marché vient de traverser cinq années particulièrement difficiles. Vous souvenez-vous du Consensus de Washington, cette liste de dix mesures possibles visant à américaniser les marchés émergeants dans les années 1990?

Le gouvernement américain et les institutions financières internationales ont tenté d’amener divers pays à imposer la discipline fiscale, à réduire ou à éliminer leurs déficits budgétaires, à élargir leur assiette fiscale, à baisser leurs taux d’imposition, à permettre au marché de fixer ses taux d’intérêts et de change, et à libéraliser les flux commerciaux et financiers.

Lorsque les économies asiatiques ont été frappées par la crise financière de 1997-1998, les critiques n’ont pas tardé à déplorer le «capitalisme de connivence» de cette région et, à l’époque, ils pouvaient se targuer d’avoir l’histoire économique de leur côté.

Le nouveau «consensus de Pékin»

Mais depuis, l’Amérique a connu une crise financière, la plus importante depuis la Grande dépression. Et le monde a bien changé. Non seulement l’effondrement des marchés financiers (2008-2009) semble avoir mis en lumière la fragilité du système capitaliste, mais l’apparente facilité avec laquelle la Chine a échappé aux contrecoups de l’implosion de Wall Street laisse entrevoir la possibilité d’un nouveau «consensus de Pékin», basé à la fois sur une planification centralisée et sur un Etat à même de contrôler les fluctuations des forces  du marché.

Dans son ouvrage The End of the Free Market (La fin du libre marché), Ian Bremmer (le président d’Eurasia Group) affirme que les gouvernements autoritaires du monde entier ont «inventé quelque chose de nouveau: le capitalisme d’Etat». Extrait:

«Dans ce système, les gouvernements utilisent divers type d’entreprises nationalisées pour gérer l’exploitation des ressources qu’ils considèrent comme étant les plus précieuses de l’Etat, ainsi que pour créer et maintenir de nombreux emplois. Ils utilisent un petit groupe d’entreprises privées pour dominer certains secteurs économiques. Ils utilisent des fonds soi-disant souverains pour investir l’excédent budgétaire afin d’optimiser les profits de l’Etat.»

«Dans ces trois cas, l’Etat utilise les marchés pour générer de la richesse ; les responsables politiques font alors usage de cette richesse comme bon leur semble. Et dans ces trois cas, la finalité de l’action n’est pas économique (optimiser la croissance) mais politique (optimiser le pouvoir de l’Etat et les chances de survie du parti). C’est une forme de capitalisme, mais un capitalisme bien particulier: l’Etat demeure l’acteur économique le plus important, et il utilise les marchés à des fins principalement politiques.»

Pour Bremmer, le capitalisme d’Etat constitue une importante «menace», non seulement pour le modèle du libre-échange, mais aussi pour la démocratie dans le monde en développement.

Une réussite due au marché

Cet argument peut certes s’appliquer à nombre d’Etats, mais il vise avant tout la Chine. Bremmer écrit lui-même que «c’est la Chine qui détient la clé». Mais est-il juste d’attribuer le succès de la Chine à l’Etat plutôt qu’au marché?

A dire vrai la réponse varie en fonction des régions chinoises dans lesquelles vous vous rendez. A Shanghai ou à Chongqing, par exemple, le gouvernement central joue un rôle des plus importants. A Wenzhou, en revanche, l’économie de marché et d’entreprise se portent aussi bien que dans tous les lieux qui m’ont été donnés de visiter.

Certes, l’économie chinoise se construit encore autour d’un plan quinquennal, tradition autoritaire datant de l’époque de Joseph Staline. Mais, à l’heure où j’écris ces lignes, les autorités chinoises sont aux prises avec un problème qui doit plus aux forces du marché qu’au fameux «plan»: les retombées d’une bulle de l’immobilier urbain, provoquée par l’expansion massive du crédit de 2009-2010.

Chez les experts chinois, un sujet fait l’objet de débats enflammés: le système bancaire parallèle, présent dans des villes comme Wenzhou. L’an passé, il a permis à des promoteurs et à des investisseurs de poursuivre la construction et la vente d’immeubles résidentiels, et ce alors même que la Banque Populaire de Chine cherchait à restreindre les prêts en augmentant les taux d’intérêt et le niveau des réserves obligatoires.

«Nous devrions même privatiser le Palais de l'Assemblée du Peuple»

Lorsqu’on discute avec certains économistes chinois prestigieux, on pourrait aisément penser que l’objectif politique principal du pays consiste à se débarrasser du capitalisme d’Etat dans son ensemble. «Nous devons privatiser toutes les entreprises nationalisées», me confiait ainsi un éminent économiste lors d’un repas organisé à Pékin il y a plus d’un an.

«Nous devrions même privatiser le Palais de l’Assemblée du Peuple». Il m’a dit avoir fait la même remarque au président Hu Jintao. «Hu ne savait pas si j’étais sérieux ou si je plaisantais», a-t-il fièrement ajouté.

En fait, diviser le monde en deux camps («capitalisme de marché» d’un côté, «capitalisme d’Etat» de l’autre) demeure une simplification excessive et inutile. La réalité est plus nuancée dans la plupart des pays: la motivation et l’ampleur de l’intervention de l’Etat dans l’économie varient. Seuls les libertariens les plus extrêmes affirment que l’Etat ne doit jouer aucun rôle dans l’économie.

En tant qu’adepte d’Adam Smith, j’accepte sans réserve l’argument qu’il développe dans La Richesse des nations: les avantages du libre-échange et la division du travail ne peuvent bénéficier qu’aux pays jouissant de lois et d’institutions raisonnables. Je suis également d’accord avec Peter Thiel, visionnaire de la Silicon Valley, lorsqu’il dit que dans certains contextes (en temps de guerre, par exemple), les gouvernements sont capables d’imposer la direction et le rythme de l’évolution technologique: pour preuve, le Projet Manhattan.

Mesurer la dépense publique

Mais la question n’est pas aujourd’hui de savoir lequel de l’Etat ou du marché devrait régir l’économique. La véritable question est de savoir, parmi toutes les lois et les institutions de chaque pays, lesquelles sont les meilleures, certes pour entretenir une croissance économique rapide, mais aussi pour redistribuer les fruits de cette croissance d’une manière considérée comme juste par les citoyens (ce qui est tout aussi important).

Commençons par nous poser une question simple, une question à laquelle il est possible de répondre par des données empiriques: quel pays donne le plus de pouvoir à l’Etat dans la vie économique, et lequel lui en donne le moins?

La réponse nous est fournie par les données publiées par le FMI sur le pourcentage représenté par les «dépenses publiques totales» dans le PIB de chaque pays. Le Timor Oriental et l’Irak incarnent un extrême (les dépenses du gouvernement y excèdent le PIB), le Bangladesh, le Guatemala et la Birmanie, l’autre (elles n’y représentent qu’une infime partie de la production totale).

Un phénomène européen

Au delà de ces exemples atypiques, on trouve la Chine, dont les dépenses publiques représentent 23% du PIB (cette proportion était de 28% il y a trente ans). Selon ces chiffres, la Chine arrive en 147e place, sur 183 pays pour lesquelles les données sont disponibles. L’Allemagne est classée en 24e position: les dépenses publiques y représentent 48% du PIB. Les Etats-Unis sont 44e, avec 44% du PIB.

Selon ces chiffres, le capitalisme d’Etat est un phénomène européen, et non asiatique: en Autriche, en Belgique, au Danemark, en Finlande, en France, en Grèce, en Hongrie, en Italie, aux Pays-Bas, au Portugal et en Suède, les dépenses publiques représentent une plus grande part du PIB qu’en Allemagne. Au Danemark, cette proportion est de 58%, soit deux fois plus qu’en Chine.

Les résultats sont similaires si l’on s’intéresse à la consommation publique (la part du PIB représentant les achats de biens et de services du gouvernement, par opposition aux transferts d’investissements). Là encore, en mettant les cas particuliers de côté, c’est en Europe que les Etats jouent le plus grand rôle dans leur économie en tant qu’acheteurs : le Danemark (27%) arrive loin devant l’Allemagne (18%). Aux Etats-Unis, cette proportion est de 17%. Et en Chine? 13%. A Hong Kong, 8% et 7% à Macao.

L'Etat chinois: un investisseur en perte de vitesse

La Chine domine tout de même l’Occident sur un point: la part du secteur publique dans  la formation brute de capital (jargon signifiant «investissement dans les biens durables»). Elle est tout simplement énorme. Selon les chiffres de la Banque mondiale, cette proportion était de 21% en Chine pour l’année 2008, l’une des plus élevées au monde, ce qui reflète le rôle toujours prépondérant que joue le gouvernement dans les investissements en infrastructures.

Dans les pays occidentaux développés, ces chiffres sont infimes. En Occident, l’Etat est un panier percé, pas un investisseur,  il emprunte de l’argent pour payer des biens et des services. D’un autre côté, voilà dix ans que la part du secteur public dans l’investissement chinois connaît une forte baisse. Là encore, la tendance indique que la Chine s’éloigne peu à peu du capitalisme d’Etat.

Bien entendu, aucune de ces mesures quantitatives du rôle des Etats ne nous permet d’évaluer la qualité de l’action de leurs gouvernements. Pour ce faire, il nous faut nous tourner vers d’autres types de données.

Chaque année, le Forum économique mondial publie un indice de la compétitivité mondiale, qui évalue les pays sous des angles divers, comme l’efficacité économique de leurs institutions publiques. La méthodologie actuelle ayant été adoptée en 2004, la compétitivité moyenne des Etats-Unis a reculé de 5,82 à 5,43 points, soit l’une des chutes les plus rudes parmi les économies développées. Le score de la Chine a, lui, fait un bond en avant: de 4,29 à 4,90.

Les Etats-Unis devancés par Hong-Kong

Plus fascinant encore: l’enquête sur l’opinion des dirigeants d’entreprises réalisée par le Forum économique mondial. Elle fournit une bonne partie des données servant à établir l’indice de compétitivité mondiale.

Le tableau figurant ci-dessous se base sur quinze mesures de l’efficacité gouvernementale, en se concentrant sur divers aspects de la primauté du droit: protection des droits à la propriété, lutte contre la corruption, contrôle du crime organisé… Ces éléments valent la peine d’être mesurés: qu’un Etat opte pour une économie de marché ou pour une économie régie par le gouvernement, en pratique, la qualité de ses institutions juridiques aura toujours un impact sur sa capacité à faire des affaires.

(Note: La plupart des indicateurs tirés de l’enquête sur l’opinion des dirigeants d’entreprise sont exprimés sur la forme d’une note allant de 1 à 7, 7 étant le meilleur résultat possible. Cliquer sur l'image pour agrandir)

Lorsqu’il s’agit de droits à la propriété et de gouvernance, les Etats-Unis sont aujourd’hui devancés, et de loin, par Hong Kong dans quatorze catégories sur quinze. C’est là un fait extraordinaire, mais assez peu commenté. Ils sont même devancés par la Chine continentale sur deux points. Les Etats-Unis ne font partie de la liste des vingt meilleurs pays que dans une seule catégorie: la protection des investisseurs (ils y sont classé 5ème, ex-æquo). Pour tout le reste, leur réputation est incroyablement mauvaise.

Eviter toute généralisation grossière

Les enjeux sont clairs. Si nous voulons comprendre l’évolution des relations entre l’Etat et le marché dans le monde d’aujourd’hui, il nous faut faire l’économie de toute généralisation grossière quant au «capitalisme d’Etat» ; ce terme n’a pas beaucoup plus de valeur aujourd’hui que n’en avait le concept marxiste-léniniste de «capitalisme monopoliste d’Etat» il y a un siècle, lorsque Rudolf Hilferding l’a inventé.

Personne ne peut sérieusement nier que l’Etat a un rôle à jouer dans la vie économique de son pays. La question est de déterminer la nature de ce rôle, et de savoir comment il peut être rempli de manière à améliorer l’efficacité économique tout en minimisant les comportements mus par l’appât du gain (la «corruption» sous toute ses formes), qui ont tendance à apparaître lorsque les secteurs publics et privés se rencontrent.

Nous sommes tous des capitalistes d’Etat, à présent, et nous le sommes depuis un peu plus d’un siècle: la fin du XIXe siècle,  époque à laquelle est né l’Etat moderne qui ne cesse de croître. Adolph Wagner formulait alors sa loi de la hausse des dépenses publiques pour la première fois.

Mais il existe une myriade de types de capitalismes d’Etat, de l’autocratie éclairée de Singapour à la dictature dysfonctionnelle du Zimbabwe; de l’Etat-providence égalitariste du Danemark au paradis individualiste qu’est le Texas de Ron Paul.

La véritable compétition de notre temps n’oppose pas une Chine du capitalisme d’Etat et une Amérique du capitalisme de marché, avec une Europe située entre les deux extrêmes. C’est une compétition continue entre ces trois régions. Nous espérons tous parvenir au bon équilibre entre les institutions économiques qui génèrent de la richesse et les institutions politiques qui la régulent et la redistribuent.

Une chose est certaine: ce siècle, qu’il soit celui de «l’après-Amérique»,  de la Chine, ou d’une autre puissance jusqu’ici insoupçonnée, sera façonné par le système politique qui saura parvenir au meilleur des équilibres.

Niall Ferguson

Professeur d'histoire à l'université d'Harvard

Traduit par Jean-Clément Nau

Foreign Policy
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