Question prioritaire de constitutionnalité: la guerre des juges
La question prioritaire de constitutionnalité a remis sur le devant de la scène le Conseil constitutionnel. Il fait désormais de l’ombre à la Cour de cassation qui n’entend pas se laisser déposséder de ses prérogatives en matière de protection des libertés publiques.
- Un magistrat à Nantes. REUTERS/Stephane Mahe -
«La Cour de cassation est en train de rater la réforme de la QPC.»
Plus d’un an après cette déclaration commune de six éminents juristes, les problèmes sont loin d’être résolus. QPC: trois lettres pour «Question prioritaire de constitutionnalité», un nouveau mécanisme qui permet aux citoyens de soulever devant le Conseil constitutionnel l’inconstitutionnalité d’une loi (cf encadré).
Fruit de la réforme constitutionnelle de 2008, l’innovation était passée inaperçue sur le moment. Elle est désormais l’objet de toutes les attentions en plus de faire l’unanimité: «Enfin la constitution l’emporte sur les lois», affirme l’ancien conseiller d’Etat Daniel Chabanol. Le constitutionnaliste Guy Carcassonne n’en dit pas moins voyant dans la QPC «un considérable progrès de l’Etat de droit».
Pourtant, les juges de la Cour de cassation ont dès le départ freiné des quatre fers. En effet, avant la saisine du Conseil constitutionnel, la Cour de cassation est chargée de «filtrer» les questions en examinant le point soulevé et en décidant de transmettre ou pas aux «sages».
Au départ, d’aucuns ont trouvé que son filtre avait plutôt l’air d’un bouchon. Audace inconsciente pour certains, alors qu’elle n’a encore jamais transmis une question, la Cour de cassation décide en avril 2010 de saisir d’abord la Cour de Justice de l’Union européenne.
C’est un double affront au Conseil constitutionnel: affront procédural d’abord puisqu’en saisissant la Cour de l’Union européenne, la Cour de cassation fait fi du «P» de QPC qui postule que le Conseil constitutionnel doit être saisi en «priorité».
Affront de fond ensuite puisque la Cour de cassation demande à la Cour de justice de l’Union si notre mécanisme de QPC est conforme au droit européen! L’histoire de la QPC commençait mal… Les professeurs Molfessis et Carcassonne s’insurgent alors dans Le Monde [lien payant]:
«On renoue avec les traditions qui firent les beaux, puis les très mauvais jours des Parlements d’Ancien Régime.»
Vincent Lamanda, le premier président de la Cour de cassation, se défend alors devant les députés:
«Cette décision tendait seulement (…) à assurer, dans la clarté, la coordination entre les juridictions nationale et européenne.»
Et au premier président d’invoquer l’absence de «mauvaises intentions» et sa «bonne foi».
Le Conseil constitutionnel, nouvelle Cour suprême?
Plus qu’un «couac» de démarrage, les débuts de la QPC semblent révéler un réel antagonisme entre les deux cours.
L’épisode récent de la réforme de la garde à vue en témoigne. Tout commence par une QPC à la suite de laquelle le Conseil constitutionnel déclare le régime français de la garde à vue inconstitutionnel.
Les «sages» considèrent en effet que la France doit mettre en conformité sa procédure pénale avec la Convention européenne des droits de l’homme, convention impliquant la présence d’un avocat dès le stade de la garde à vue. Le Conseil accorde alors au Parlement un délai d’un an pour changer notre régime de garde à vue. Un délai pour éviter l’annulation de toutes les gardes à vues des procédures en cours et autres «conséquences manifestement excessives».
C’est là que Cour de cassation tente un baroud d’honneur. Dans un arrêt d’avril dernier, elle décide d’imposer sans délai la présence d’un avocat lors des gardes à vue. Du jour au lendemain, sur un simple arrêt de la Cour de cassation, le régime de la garde à vue est entièrement chamboulé sans qu’une loi soit votée…
Exactement ce qu’avait voulu éviter le Conseil constitutionnel. L’affront est violent. Les avocats crient victoire. Les députés, d’habitude plus enclins à se méfier du «gouvernement des juges» du Conseil constitutionnel, sont stupéfaits de l’arrêt de la Cour de cassation. Le député UMP Jean-Paul Garraud, ancien magistrat, voit dans cette affaire des «contradictions gravissimes entre nos cours suprêmes».
[Cliquez sur + pour savoir comment fonctionne la QPC]
Plus que des batailles de jurisprudences, il s’agit d’un problème institutionnel. Capable désormais de juger de la constitutionnalité d’une loi par voie d’exception c’est-à-dire lors de tous les litiges devant les juridictions civiles ou administratives, le Conseil constitutionnel est-il devenu une Cour suprême comme celle des Etats-Unis? C’est de cette question que semblent découler bien des quiproquos… Avant l’affaire de la garde à vue, le premier président de la Cour de cassation affirmait:
«A mon sens, instituer une Cour suprême n’était dans l’intention ni du législateur, ni du président de la République ou du gouvernement. C’est simplement le vœu de quelques-uns.»
Le même premier président avait d’ailleurs fait savoir son inquiétude quant au mécanisme de filtrage qui «pouvait laisser croire que la Cour de cassation serait subordonnée au Conseil constitutionnel». Une subordination impensable pour celle qui considère le Conseil non comme une juridiction et ses membres encore moins comme des juges...
L’évolution de l’institution de la rue Montpensier en une Cour suprême est pourtant de plus en plus évoquée depuis le succès de la QPC. Le député Garraud plaide ainsi pour l’instauration d’une véritable Cour suprême. Arnaud Montebourg profite également du chaos institutionnel ambiant pour remettre en avant sa proposition de fusion des Conseil constitutionnel, Conseil d’Etat et Cour de cassation en une seule et véritable Cour suprême…
Plus d’un an après les premières QPC, la guerre des juges ne fait que commencer. D’un côté une Cour de cassation qui s’estime le défenseur historique des libertés individuelles, de l’autre un Conseil constitutionnel qui se prend au jeu de la QPC…
Le problème des nominations
Chose sûre: une réforme du Conseil est inévitable à commencer par une révision du système de nomination –aujourd’hui très politique– de ses membres. La Cour de cassation n’a pas tort quand elle considère le Conseil comme une institution politique… L’éminent juriste Yves Gaudemet avait anticipé les problèmes en se demandant:
«Lorsque le Conseil constitutionnel sera saisi de lois votées et promulguées, qui siégera? Des présidents de la République, signataires de la loi, l’ancien président de l’Assemblée nationale, le président de commission qui a pris parti dans le débat législatif, le rapporteur; les parlementaires, des membres du Conseil d’Etat qui étaient dans les formations administratives qui ont examiné le projet de loi (1)?»
La question s’est posée de manière inattendue dans le «procès Chirac». Qu’allait faire le président du Conseil constitutionnel, Jean-Louis Debré, meilleur ami de l’ancien président de la République, lors de l’examen d’une QPC posée lors de ce procès? Et quelle aurait été l’attitude de Jacques Chirac lui-même, membre de droit du Conseil? La Cour de cassation décide finalement de ne pas transmettre la question, laissant un répit au Conseil.
Court répit puisque dans une affaire récente, le député Montebourg a demandé la récusation de six membres (sur neuf) du Conseil qui ont eu à se prononcer sur les textes en question dans des fonctions antérieures…
Le Conseil constitutionnel semble donc contraint d’achever sa mue pour passer d’un «ancien club pour retraités et notables», selon Dominique Schnapper (2), à une Cour véritable. Nouvelle réforme constitutionnelle à l’horizon…
Pierre de Mazières
(1) Revue de droit d’Assas, octobre 2010. Retourner à l'article
(2) Voir son livre Un sociologue au Conseil constitutionnel (Gallimard)
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Mis à jour le 28/10/2011 à 14h38
Le fait est que nos 9 sages adorés n'ont tout simplement pas le temps, la force et l'envie de répondre à des QPC et une raison s'impose : pour faire du droit, il faut être juriste.
La politique n'étant pas du droit, et les Sages ayant autre chose à faire qu'aborder toutes les questions de technique juridique (celles-ci étant bien plus nombreuses depuis la réforme constitutionnelle) la tache revient au secrétaire général de conseil constitutionnel qui n'est autre qu'un membre désigné sur décret par le Président de la République après avis du Conseil.
Et c'est là où réside le véritable problème, car ce secrétaire provient depuis 1986 du Conseil d'Etat. La cour de cassation étant de tradition historique en désaccord avec le conseil d'état elle n'accepte pas de laisser la main au CE qui viendrait au final gagner la bataille entre les deux institutions.
Vous noterez que votre article s'applique à la cour de cassation, le conseil d'Etat est étonnamment en grande harmonie avec le conseil des sages. Dès lors il parait certain que si ce secrétariat était "réorganisé" le filtre de la cour de cassation serait beaucoup plus souple.
Il me semble que vous oubliez Monsieur Poullain, issu de la Cour de Cassation.
Mais les faits, sauf à considérer cet exercice de 1983 à 1986, vous donnent globalement raison sur l'origine des secrétaires généraux du Conseil constitutionnel.
C'est donc, certainement, un détail, voir une simple précision anecdotique.
Cordialement
Si la Cour de Cassation se trouve être un filtre particulièrement étroit quant aux QPC, la raison que vous évoquez me semble un peu simpliste. Les larges auditions de Monsieur Carcassonne sur le sujet et l’étude des arrêts conduisant à considérer que la demande n’est pas sérieuse ne suivent pas tout à fait votre raisonnement. La Cour de Cassation, dans une série d’arrêts de 2010 a légitimé son absence de transmission par une jurisprudence assez stupéfiante, et erronée selon moi, qui différencie la loi et l’interprétation de la loi. Elle a estimé que si la QPC pouvait concerner la Loi, toute demande reposant sur une interprétation qui en serait faite n’est pas du ressort de cette réforme. C’est l’interprétation de la loi dont la Cour de Cassation a fait son « pré carré » et non les libertés publiques. Cela est moins polémique mais bien plus exact, du moins je le crois.
Par ailleurs, sur l’affaire de la garde à vue, le problème était bien plus fouillé qu’une simple « guerre des juges ». La question posée, mal posée d’ailleurs, à la CJUE revenait à s’interroger, non seulement sur la définition de la « priorité » ainsi posée en principe mais aussi sur l’articulation entre la vérification de la constitutionnalité et celle de la conventionalité. L’Europe y a d’ailleurs bien répondu en précisant la possible coexistence des deux procédures sans les rendre antagonistes. Monsieur Carcassonne l’explique également très bien.
Qu’il y ait une certaine brume opacifiant les relations entre les plus hautes instances judiciaires n’est pas contestable, mais je pense qu’il ne faut pas, non plus, les caricaturer en évitant les aspects techniques à tout prix.
Bien à vous