France

La règle d'or est un leurre

Gilles Bridier, mis à jour le 30.08.2011 à 5 h 32

Recourir à la Constitution parce que les responsables gouvernementaux sont de piètres gestionnaires, est-ce une réponse au problème posé par la crise de la dette?

Lingots d'or Lisi Niesner / Reuters

Lingots d'or Lisi Niesner / Reuters

Une règle d’or: pour quoi faire ? En proposant le 16 juin aux 17 pays membres de la zone euro d’inscrire dans leur Constitution l’obligation de revenir à l’équilibre budgétaire et de proscrire les budgets déficitaires, Nicolas Sarkozy et Angela Merkel n’ont pas donné le mode d’emploi. Ce qui laisse profondément perplexe. Certes, l’Allemagne a franchi le pas en 2009. Mais que pourrait être une règle d’or élargie à l’ensemble de la zone euro ? Mystère : l’une des réponses à la crise de la dette souveraine est une inconnue  à laquelle il faudrait souscrire à l’aveugle. A moins qu’il ne s’agisse d’une manœuvre plus politicienne.

Un piège tendu à l’opposition

On imagine bien une opération de communication visant à organiser le discrédit des oppositions qui refuseront de signer un chèque en blanc. Rien de plus facile alors que de les montrer du doigt pour leur manquement à l’orthodoxie budgétaire. Par exemple, en France, chaque habitant est endetté aujourd’hui à hauteur de quelque 24 millions d’euros. Et cette dette est aussi supportée par les jeunes générations qui vont en hériter. Que des partis d’opposition refusent d’adhérer à cette règle d’or, ils seront illico accusés de vouloir charger la barque des générations à venir. Une bonne façon de les discréditer aux yeux des jeunes. Le piège est dénoncé; pas facile de le déjouer. Le PS, bien sûr, dénonce le subterfuge destiné encore une fois à prêter allégeance aux marchés financiers, même si quelques voix discordantes se déclarent prêtes à en discuter.

La règle d’or existe déjà pour l’euro

Le débat n’est peut-être pas aussi simpliste que «pour ou contre la règle d’or». Il est évident que l’équilibre budgétaire permettrait de ne pas alimenter la dette publique et même de la résorber dans le temps. Ce qui, diminuant la charge de la dette (48 milliards d’euros d’intérêt en 2009, 50,5 milliards en 2010) au fur et à mesure qu’elle se réduirait, rendrait des marges de manœuvre aux gouvernements redevenus vertueux et soulagerait la fiscalité pour les prochaines générations. Sauf qu’inscrire un zéro déficit budgétaire dans une Constitution n’est absolument pas une garantie.

On dira qu’en France où aucune disposition de cette nature n’est gravée dans la Constitution, le dernier budget voté à l’équilibre remonte à 1974 lorsque Raymond Barre était à la tête du gouvernement de la France. Mais on ne peut affirmer qu’interdire constitutionnellement les déficits budgétaires aurait suffi pour que l’Etat équilibre ses comptes chaque année.

D’ailleurs, au niveau européen, une disposition tout aussi contraignante a été prise pour lancer l’euro. Après le traité de Maastricht créant l’Union économique et monétaire, le Conseil européen d’Amsterdam de 1997 a adopté le Pacte de croissance et de stabilité qui fixe à 3% du PIB le déficit public autorisé sauf circonstances exceptionnelles. Quant à la dette publique, elle doit être inférieure à 60% du PIB.

Des budgets français volontiers transgressifs

Les membres de la zone euro ont tous engagé leur signature. France comprise. Ce qui ne l’a pas empêché d’enfoncer cinq fois le plafond des 3% de déficit au cours des huit dernières années, crise ou pas! L’an dernier, il atteignait 7,1% du PIB, après 7,5% en 2009. Avoir gravé dans le de socle de l’euro des règles budgétaires n’a apparemment pas dissuadé les gouvernements, pas plus à droite qu’à gauche, de s’en affranchir.  Même chose pour la dette publique française: de 22% du PIB en 1981 à l’arrivée de François Mitterrand, elle était à 55% en 1995 lorsque Jacques Chirac entra à l’Elysée, à 59% en 1997 quand fut voté le Pacte de stabilité… Et après une période de stagnation, elle passa la barre des 60% en 2003 pour ne plus jamais redescendre en dessous de ce seuil. Avec Nicolas Sarkozy, elle est passée de 64% en 2007 à 84,5% aujourd’hui.

En quoi la Constitution française serait-elle plus contraignante qu’un traité européen? Si on devait considérer que seuls les textes à l’échelon national ont véritablement force de loi, c’en serait fini de l’Union européenne et de l’euro. Une conclusion s’impose: la règle d’or est déjà inscrite, elle n’a pas empêché l’indiscipline budgétaire.

D’impératives dérogations à la règle

Une règle de cette nature pourrait même être dangereuse si elle se révélait trop contraignante. Imaginons qu’elle ait été inscrite dans la constitution avant la dernière crise. Les Etats auraient bien été obligés de passer outre pour empêcher que la machine économique ne soit bloquée et que tout le système ne s’effondre. Tel était bien le risque à la fin de l’année 2008. On parlait alors de crise de liquidités, les banques coupaient tous les robinets du crédit.

Pour éviter le désastre, les Etats sont intervenus sur les marchés, jouant leur rôle de prêteur en dernier ressort, se substituant aux banques pour soutenir l’activité, injectant dans la machine les liquidités qui faisaient défaut. Même les plus rigoureux des banquiers centraux, comme Jean-Claude Trichet à la BCE, ont validé la stratégie des Etats pour stabiliser l’économie quitte à s’endetter. Si les gouvernements avaient été prisonniers d’un carcan fût-il en or, le système ne se serait pas remis de cette crise et le chaos aurait été pire que celui auquel les économies occidentales sont aujourd’hui confrontées.

Bien sûr, on ne connait pas les contours de cette règle encore hypothétique. On peut supposer qu’elle prévoirait des dérogations possibles pour circonstances exceptionnelles, afin de permettre aux Etats de remplir leur mission. Car n’en doutons pas, d’autres crises économiques profondes – comme la crise pétrolière de 1973, la crise asiatique de 1997, l’explosion de la bulle internet en 2000, la crise des «subprimes» en 2007/2008 – éclateront encore. Il faudra bien que les Etats puissent répondre.

Certaines dettes créent de la richesse

En outre, toutes les dettes ne se ressemblent pas. Il en est qui permettent de créer de la richesse, d’autres pas. Lorsqu’un Etat s’endette pour doter le territoire de nouvelles infrastructures, cette dette à l’origine de la modernisation du pays pour développer de nouvelles activités est source de création de richesses. Ce fut le cas en France pour les télécoms, le nucléaire, les transports ferroviaires, l’aéronautique, le spatial… autant de secteurs de pointe que l’Etat développa sur fonds publics, en empruntant. On peut imaginer que l’Etat mette encore la main à la poche pour développer les infrastructures dédiées aux énergies renouvelables, comme il le fit pour le nucléaire. Faudrait-il s’en priver, alors qu’une partie de plus en plus importante de la population est réfractaire au tout nucléaire ? Voilà pour les dépenses d’investissement.

En revanche, si un Etat s’endette pour couvrir ses dépenses de fonctionnement, il s’engage dans une spirale dont il aura d’autant plus de mal à sortir que la charge va s’alourdir sans créer de nouvelles richesses. Cette dette-là, il faut la régler. Sans pour autant enrayer la dynamique de la consommation – donc du pouvoir d’achat – qui alimente la croissance.

De piètres gestionnaires qui ratissent large

C’est là que, en France, le bât blesse. Les chefs de gouvernement et leurs équipes ont globalement été de piètres gestionnaires en laissant filer la dépense publique.  On pourrait multiplier les exemples, qu’il s’agisse de l’utilisation de la «cagnotte fiscale» par Lionel Jospin lorsque la croissance avait permis d’engranger des rentrées fiscales plus importantes que prévu, ou du bouclier fiscal inventé par Dominique de Villepin et renforcé par Nicolas Sarkozy, ou bien de la TVA à taux réduit pour les restaurateurs.

Contentons-nous de noter que, par exemple, la plupart des niches fiscales sont l’expression d’un laxisme budgétaire, à l’exception de celles qui permettent de créer des emplois. On en compte aujourd’hui 468 - soit une cinquantaine de plus en sept ans   – qui coûtent 75 milliards d’euros à l’Etat .

Comble de l’ironie, les services de Bercy eux-mêmes viennent d’établir un rapport indiquant que 53 milliards d’euros de manque à gagner dû à ces niches sont totalement inutiles, inefficaces ou se trompent d’objectifsAutant dire que cet argent est jeté par les fenêtres depuis des années. L’Etat peut donc faire encore plus que les économies supplémentaires d’un milliard d’euros cette année et onze milliards en 2012 annoncées par François Fillon le 24 août, après un premier coup de rabot à 10 milliards en 2011. La question posée est surtout celle des arbitrages, et donc de la politique budgétaire à mener. Gouverner, c’est choisir. L’importance prise par ces niches montre que le choix a fait défaut.

L’indiscipline budgétaire est l’expression d’une vision à court terme des gouvernants. La règle d’or que l’on veut aujourd’hui inscrire dans le marbre, n’est rien d’autre que le constat de l’incapacité des responsables politiques à gérer. Mais parce qu’ils ont failli depuis des décennies, faudrait-il couper les ailes de l’Etat pour l’empêcher d’intervenir même à bon escient? Pas sûr qu’une règle constitutionnelle soit une réponse adaptée au problème de la dette. Ni, en l’occurrence, que le dogme puisse remplacer le courage politique.

Gilles Bridier

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Journaliste
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