Economie

Déficit: les pièges de la règle d'or

Driss Lamrani, mis à jour le 17.08.2011 à 10 h 04

La règle de «zéro déficit» porterait un coup fatal au rôle de l'Etat de stabilisateur de l'économie. Elle revient à contraindre une entreprise privée à ne jamais faire de pertes.

Lingot d'or Jo Yong hak / Reuters

Lingot d'or Jo Yong hak / Reuters

A l'issue du sommet franco-allemand du mardi 16 août, Angela Merkel et Nicolas Sarkozy ont annoncé leur intention de proposer que les 17 pays membres de la zone euro adoptent, avant l'été 2012, la «règle d'or» sur l'équilibre budgétaire. Une règle qui n'est pas sans dangers en ajoutant un peu plus de rigidités à la gestion de la conjoncture par les Etats.

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Les Etats-Unis d’Amérique et les pays membres de la zone Euro vivent aujourd'hui une situation inédite caractérisée par la nécessité de s’attaquer à l’endettement publique pour éviter des dégradations de notation de solidité financière ou dans le pire des cas un défaut sélectif. Dans un scénario hollywoodien, européen et américain réussissent à éviter la catastrophe en mettant en œuvre des solutions à court terme permettant de reporter l’échéance des vraies décisions à plus tard et notamment l'instauration de la règle d'or.

 

Cette règle d’or est considérée maintenant comme un nouvel objectif pour la gestion des finances publiques. Nul ne peut reprocher la fixation d’un tel objectif de disparition du déficit budgétaire synonyme de bonne gestion. Cependant, il semble important de prendre du recul pour analyser les conséquences d’une telle contrainte. Cette proposition risquerait, si elle n’est pas correctement analysée, d’introduire une pro-cyclicité importante et risquerait de porter un coup fatal au rôle de l’Etat en tant que stabilisateur de l’économie.

La règle d’or a besoin d’un contexte précis pour ne pas être contra-cyclique

La règle du «zéro déficit» nécessite de tenir compte de l’importante variation, en fonction des cycles économiques, de paramètres qui entrent dans cette équation: 1° la croissance qui agit sur le montant de revenus fiscaux perçus par l’Etat, 2° le chômage qui agit sur le financement des dépenses de sécurité sociale, 3° les investissements pour le soutien de l’économie (dont le montant dépend de paramètres exogènes tels que la croissance mondiale ou le commerce international), 4° les dépenses nécessaires dans le cas d’aléas tels que les catastrophes naturelles et 5° les dépenses de fonctionnement de l’Etat etc.

A ces paramètres nous pouvons aussi ajouter les dépenses que l’Etat pourrait subir du fait de plans de relance économiques ou de financements ponctuels de certains secteurs économiques qui souffriraient d’une perte de compétitivité, de récession ou d’un chômage trop important.

La règle de «zéro déficit» correspond à demander à une entreprise privée de ne jamais faire de pertes quelque soit le contexte économique. Les règles privées sont moins contraignantes puisqu’elles offrent aux entreprises de faire porter des pertes enregistrées lors d’un cycle économique défavorable à des réserves constituées dans des périodes économiques plus avantageuses.

La règle du «zéro déficit» peut être mise en œuvre sous trois formes

La première consiste à rendre variable la quasi-totalité des dépenses de l’Etat (ce qui correspond à la privatisation de la grande majorité des fonctions de l’Etat). La seconde serait de définir la fiscalité en fonction du contexte économique et des dépenses fixes. Une telle approche rendrait la législation fiscale fortement volatile et risquerait d’handicaper le développement économique puisqu’aucun investisseur ne peut prendre une décision à long-terme dans un contexte d’instabilité fiscale. Enfin, la troisième consiste à définir un contexte macro-économique bien délimité dans lequel s’entend cet objectif d’équilibre budgétaire.

La définition de cet objectif dans un contexte économique permettrait aux gouvernements consécutifs de gérer, dans la durée la volatilité, des cycles économiques et l’équilibre budgétaire. Des réserves pourraient être dotées lors des phases de croissances. Elles seraient reprises dans les périodes de récession. Nous serons alors dans un mécanisme contra-cyclique à l’inverse des deux premières lectures de cette règle (flexibilité des dépenses ou des revenus) qui sont pro-cycliques. Cette pro-cyclicité est d’ailleurs d’autant plus dangereuse que les règles prudentielles (Bâle III et Solvabilité II) constituent un frein pour les institutions financières de se comporter en stabilisateur des cycles économiques.

A défaut, d’une mise en contexte de l’objectif de déficit, l’Etat pourrait perdre toute capacité d’action face aux chocs économiques pour relancer la croissance, réduire le chômage etc. L’Etat perdrait dès lors son rôle de stabilisateur de l’économie.

L’histoire récente (crise financière 2008) a montré que sans ce rôle de stabilisateur et l’intervention massive de l’Etat (pour recapitaliser les banques et mettre en place des plans de relance économiques) le système bancaire aurait été totalement hors circuit et nous aurions connu une situation économique beaucoup plus dégradée qu’actuellement.

La règle d’or doit être associée à d’autres objectifs

Le législateur devrait tenir compte du risque des promesses électoralistes que pourraient mettre en œuvre un parti politique lorsque la croissance permet de réduire les prélèvements obligatoires, dès lors que le budget est équilibré. Il est important de se souvenir de la pression subie par le gouvernement Jospin, de la part de l’opinion publique et de l’opposition, pour partager la « cagnotte fiscale » des années 2000. Il semble, par conséquent, nécessaire de fixer des objectifs financiers qui dépassent le seul budget annuel pour tenir compte du financement des dettes à long-terme telles que le financement de la retraite ou les dépenses de sécurité sociale d’une manière générale. Si une telle contrainte existait en 2000, la cagnotte fiscale aurait été allouée, en plus grande proportion, au financement des déficits de la sécurité sociale au lieu de réduire les prélèvements obligatoires.

Comme tous les objectifs quantitatifs fixés dans le cadre de normes prudentielles, la règle d’or risquerait d’être détournée pour des objectifs électoralistes ou pour «cacher» certaines dépenses à travers les mêmes mécanismes que ceux que les banques ont appliqués lors de l’adoption des normes de Bâle. Nous pouvons nous rappeler qu’une partie de l’endettement de la Grèce a été mise en place à travers des montages hors bilans, qui ont été révélée lorsque les marchés financiers se sont disloqués.

A titre d’exemple, les Etats pourraient mettre en œuvre des programmes de titrisation de taxes futures qui permettrait de générer toute de suite les fruits de revenus futurs. De telles solutions permettraient d’équilibrer le budget mais au prix de l’hypothèque des budgets futurs que d’autres gouvernants auront à équilibrer.

Le transfert de compétence vers le secteur privé qui découle de la règle d’or doit être réfléchit

La mise en œuvre de la règle d’or devrait incontestablement relancer la privatisation de bon nombre de services publics. En effet, cette règle issue de la pensée économique libérale est d’ores et déjà en œuvre dans les pays qui ont dû faire appel à l’aide internationale à travers notamment le FMI ou la Banque Mondiale.

Le plan de rigueur exigé par le FMI et l’Union Européenne de la Grèce en contrepartie des plans de sauvetage met en haut des priorités la privatisation de plusieurs actifs de l’Etat. Il est certes naturel de demander à la Grèce de réformer son économie. Cependant, cette exigence de réforme ne doit pas nécessairement supposer la supériorité du secteur privé pour la gestion des affaires économiques.

Il existe, en Grande Bretagne et aux Etats-Unis, un grand nombre d’exemples de privatisation synonymes de mauvaise gestion. Nous pouvons même constater, pour ces deux économies qui ont été précurseurs dans la mise en œuvre des idées de Milton Friedman, pour le secteur ferroviaire ou énergétique, que la privatisation s’est traduite par un service de piètre qualité (ex : instabilité du réseau électrique en Californie).

Force est de constater que le rôle de l’Etat n’a cessé de reculer pour faire place au secteur privé. La recherche effrénée de réduction le budget de l’Etat continue à pousser plusieurs services publics en vers le privé. Il semble nécessaire de retenir les enseignements de la privatisation et la dérégulation financière pour définir les nouveaux contours de la privatisation.

L’expérience a montré que le secteur privé était incapable de s’autoréguler. En effet, malgré des règles de prudence assez strictes, la recherche de rentabilité importante s’est traduite par le contournement des règles et la prise de risque inconsidérée. Nous avons expérimenté cette incapacité d’autogestion du secteur privé dans des domaines aussi variés que la finance, l’exploration pétrolière (i.e. gaz de schiste aux Etats-Unis) ou dans l’industrie nucléaire (i.e. les révélations de disfonctionnements de la centrale japonaise Fukushima).

Cependant, à chaque crise, l’Etat a dû, au nom de l’intérêt général, se substituer au secteur privé puisque celui-ci n’est jamais suffisamment doté de capitaux pour faire face aux conséquences financières. Nous avons aussi constaté que lorsque des crises se déclaraient les investisseurs sont en règle générale peu enclins à prendre des risques importants. Il est important de se souvenir qu’à la déclaration de chacune des crises financières les investisseurs ont choisi « un flight to quality » en se détournant des actifs risqués pour investir dans les obligations les plus sûres.

Il est par conséquent nécessaire de mettre en œuvre une réflexion importante sur les exigences du secteur privé s’il venait à externaliser une partie des services publiques. Ces exigences sont d’autant plus importantes qu’il semble que, malgré la crise, des voix (telles que celle de Alan Greenspan récemment dans les colonnes du Financial Times) souhaitent que la régulation soit réduite pour libérer la croissance. L’incapacité des opérateurs (privés et publics) à anticiper les risques à faible probabilité d’occurrence risque de se traduire par une prise de risque effrénée et la construction d’agents économiques «too-big-to-be saved» par des Etats dont le rôle et la puissance financière et économiques seraient fortement réduits.

D’abord l’équilibre budgétaire structurel…

La crise des dettes souveraines est la conséquence de l’accumulation des déséquilibres des comptes publics depuis plusieurs années. Ce déséquilibre s’est accentué lorsque la collectivité est venue au secours du secteur privé asphyxié par le surendettement et la surcapacité. Cependant, il est difficile d’imaginer un balancier, dans un laps de temps très court, de déficits abyssaux vers des excédents budgétaires dans tous les pays occidentaux. Il est d’ailleurs excessif de chercher par tous les moyens l’équilibre budgétaire, surtout lorsque l’économie est convalescente de la pire crise économique depuis 1929.

Il faut raison garder. Il semble d’abord important de rétablir un équilibre budgétaire structurel (c'est-à-dire sous des hypothèses normatives de croissance et d’emploi). L’éventuel déficit issu d’un contexte économique non normatif, devrait être considéré comme un financement de certains secteurs en difficultés. Le remboursement de ce déficit doit d’abord être supporté par ces secteurs dès lors qu’ils auront retrouvé une meilleure fortune lors d’un retour d’un cycle économique favorable.

Cette responsabilisation des secteurs assistés est d’autant plus nécessaire qu’elle permet d’une part de faire reculer l’aléa moral tout en démontrant l’équité de l’Etat dans la mise en œuvre des plans de rigueur.

La règle d’or présente finalement beaucoup de pièges pour ne débattre que de la manière d’atteindre l’équilibre budgétaire à court terme.

Driss Lamrani

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