Economie

A l'origine de la crise, le perpétuel dysfonctionnement de l’euro

Foreign Policy, mis à jour le 19.04.2011 à 3 h 43

Les germes de la crise sont à rechercher avant tout dans les conditions de la création de la monnaie unique.

Le péché originel, Michelange, chapelle Sixtine.

Le péché originel, Michelange, chapelle Sixtine.

La crise financière européenne, dont la dernière manifestation est toute récente (le 6 avril, le Portugal a sollicité l’aide de l’UE à travers un plan de sauvetage), a mis au jour les mensonges, manipulations, failles politiques, juridiques et économiques qui ont entouré la création de la monnaie unique européenne.

L’une des raisons pour lesquelles l’euro est encore un fardeau pour les Européens, c’est qu’ils n’assument toujours pas la mauvaise foi qui a accompagné la mise en place de la monnaie unique.

Fausses promesses

Dans les années 1990, pour «vendre» l’euro à une population européenne, ses défenseurs ont fait une série de promesses bancales. On a promis aux Allemands que l’union monétaire ne donnerait pas lieu à des transferts financiers et qu’elle créerait une devise au moins aussi stable que le mark. On a convaincu les Français que l’euro serait un vecteur de compétitivité nationale et de grandeur dans le monde. En Italie et en Espagne, l’euro serait l’occasion d’une stabilité monétaire et permettrait de faire définitivement baisser les taux d’intérêts. Quant aux pays dont le système bancaire n’est soumis à pratiquement aucune réglementation (l’Espagne ou l’Irlande, par exemple), ils y voyaient la possibilité d’une richesse soudaine.

Ces diverses promesses ont abouti à une gouvernance a minima. La discipline monétaire devait être imposée par une banque centrale chargée de s’assurer de la stabilité des prix. On était censé faire respecter la discipline budgétaire en appliquant le Pacte de stabilité et de croissance, lequel a établi la fameuse règle des 3% (le plafond autorisé des déficits nationaux annuels par rapport aux PIB). Et c’est à peu près tout.

La zone euro a donc toujours été vulnérable aux crises financières. Faisant preuve de déni, l’Europe n’a pas jugé bon de développer un mécanisme de résolution des crises. Au lieu de cela, elle a favorisé un ensemble de principes d’une incohérence logique: pas de sortie possible (on ne quitte pas la zone euro et on ne revient pas à sa monnaie nationale), pas de défaut (tous les contrats de dette souveraine doivent être honorés) et pas de sauvetage (transferts financiers entre Etats-membres).

Si la proscription des plans de sauvetage est explicitement consacrée dans le droit européen, et l’interdiction du défaut de paiement tacitement convenu par les dirigeants européens, l’engagement à rester dans la zone euro n’a jamais été expressément mentionné. Les divers traités européens ne prévoient aucune procédure précise là-dessus. La seule procédure de sortie formelle est radicale: un retrait pur et simple [PDF] de l’Union. Et tandis qu’une gouvernance trop souple induit un risque de crises évident, l’absence d’un plan de gestion adapté rend de surcroît ces crises potentiellement incontrôlables. 

Grave erreur de gestion…

Ce sont les déséquilibres macroéconomiques au sein du continent, conjugués à un système bancaire au fonctionnement et au capital mal régulés, qui ont déclenché la crise. L’épargne de l’Allemagne a tendance à être excessive et les banques européennes lui ont permis d’investir facilement et massivement en Espagne et en Irlande. Les flux monétaires arrivant dans ces deux pays ont gonflé la bulle immobilière, avec comme conséquence une flambée prix du logement –ils ont plus que triplé en quelques années.

Au départ, seul le secteur privé était touché. La crise actuelle des dettes souveraines est la conséquence d’une évolution du contexte économique européen. Sur l’essentiel des dix dernières années, en effet, l’Espagne et l’Irlande affichaient des excédents budgétaires, et ces deux pays étaient alors considérés comme des modèles économiques. Le Portugal était en déficit, mais son ratio dette publique/PIB était à peine supérieur à celui de la France et de l’Allemagne. La Grèce est le seul pays à la périphérie de la zone euro à avoir connu une crise budgétaire classique: en 2009, le pays a enregistré un déficit de 15% de son PIB.

Finalement, ce sont les décisions politiques des dirigeants européens qui ont mis en péril la solvabilité des Etats. La pire erreur commise est l’approche de «résolution de crise bancaire» choisie par les chefs d’Etat de la zone euro, en octobre 2008, à la suite de la faillite de Lehman Brothers: le chacun pour soi. Chaque pays se chargerait de cautionner ses banques.

Ainsi, les crises bancaires de la zone euro se sont transformées en une série de crises budgétaires nationales –contagieuses qui plus est. Si les dirigeants de l’UE avaient mis en place un fonds de sauvetage à l’échelle de la zone euro pour les banques malades, assorti d’un régime de résolution des crises bancaires, ils auraient maintenu la crise dans l’enceinte du secteur privé. Si l’UE avait remis à flot les banques à l’époque, elle aurait pu choisir parmi une série d’options pour gérer la seule véritable crise budgétaire, celle qui a frappé la Grèce.

… doublée d’une autre erreur

Au lieu de traiter le problème à la racine, les leaders européens se sont focalisés sur les symptômes. Ils ont estimé que les dettes nationales excessives (et non les banques insolvables se trouvant la base de cette dette) étaient la principale menace pour l’euro. Ils ont donc prôné l’austérité. Ce qui n’a absolument pas réglé le problème de fond.

La nouvelle condition pour obtenir une aide financière de l’UE: des réductions budgétaires, et non la résolution des crises bancaires. C’est cet esprit qui sous-tend les trois mécanismes de lutte contre les crises mis en œuvre jusqu’ici: les prêts accordés à la Grèce en mai 2010; le Fonds européen de stabilité financière (FESF) destiné à secourir les Etats en difficulté économique; le Mécanisme européen de stabilisation financière, un mécanisme anti-crise permanent, conçu dans l’optique de nouvelles récessions.

En attendant, le problème perdure. Aux Etats-Unis le dispositif Tarp (Troubled asset relief program) a permis d’apaiser la crise bancaire en forçant les banques à accepter des fonds publics. En Europe, il n’y a pas eu d’initiative équivalente. Le système bancaire européen demeure fragile. Il est difficile d’évaluer avec précision le degré de sous-capitalisation: les estimations réalisées par les banques d’investissement, les agences de notation et les organismes officiels sont variables, mais la situation ne s’améliore pas, c’est un fait.

Vœux pieux

La recapitalisation nécessaire pour les banques irlandaises frôle désormais les 70 milliards d’euros. En Espagne, l’évaluation des besoins de recapitalisation pour les Cajas (les caisses d’épargne les plus exposées au secteur immobilier) vont de 20 à 200 milliards d’euros.

Pour le secteur bancaire allemand, c’est sans doute plus de 100 milliards d’euros. Le système bancaire allemand est bien plus vulnérable qu’on a tendance à le croire: une banque immobilière allemande, Hypo Real Estate, a déjà dû être nationalisée. A un moment donné, il va également falloir recapitaliser les banques grecques. Idem au Portugal, probablement. Au total, on peut compter quelque 500 milliards d’euros de recapitalisation.

Des mesures calquées sur le plan américain Tarp soulageraient assurément l’Europe de ses problèmes. Je dirais même qu’elles endigueraient entièrement la crise. Hélas, les obstacles politiques à de telles mesures sont de taille. Il se trouve que certaines élites européennes ne comprennent pas la nature du problème: l’attitude européenne traditionnelle face aux crises bancaires consiste à attendre qu’elles passent –on se contente d’avoir hâte du prochain redressement économique.

C’est, du reste, ce qu’a fait l’Allemagne pour surmonter les effets de la réunification. Et avec quelques vœux pieux à propos de la valeur des biens immobiliers, des défauts sur dettes souveraines et de la croissance économique, on peut même dire que le secteur bancaire est en parfaite santé. Malheureusement, cet optimisme est infondé.

Les intérêts politiques n’arrangent rien

Les liens étroits qui unissent les banques et leur gouvernement respectif compliquent également la donne. En Allemagne, les six banques régionales (les Landesbanken) qui ont le plus besoin de recapitalisation sont de mèche avec le pouvoir local. De même, en Espagne, les Cajas sont contrôlées par de puissants intérêts des deux grands partis politiques. En Irlande, les observateurs ont souvent insisté sur les relations de proximité entre Fianna Fail, le parti au pouvoir dans l’ancien gouvernement irlandais, et le secteur bancaire.

C’est principalement en raison d’un secteur bancaire fortement politisé que les dirigeants de la zone euro, en octobre 2008, ont décidé de doter le système bancaire de grands filets de sécurité, pays par pays. Aucun Etat ne souhaitait exposer ses banques aux difficultés et aux désavantages concurrentiels découlant d’une évaluation objective de leur situation. L’ex-ministre allemand des Finances, Peer Steinbrück, l’a explicitement reconnu à l’époque, déclarant que son pays était opposé au transfert de pouvoirs de réglementation à l’UE, car cela aurait privé l’Allemagne du contrôle politique de ses banques.

Une régulation bancaire collective est nécessaire

Certains Etats-membres se sont pourtant révélés trop faibles pour gérer leur système bancaire, comme c’est le cas de l’Irlande. D’autres, comme l’Allemagne, se sont montrés simplement réticents à le faire. Berlin a même laissé son fonds de stabilisation des marchés financiers (recapitalisation bancaire), SoFFin, expirer en 2010, sans le remplacer –malgré les nouveaux «stress tests» (examen des bilans des principales banques) prévus par l’UE au printemps 2011.

Cette décision est un signal clair: le gouvernement allemand n’a pas l’intention de recapitaliser les banques. Ces tests de résistance sont menés au niveau de l’UE, or les Allemands sont convaincus qu’ils pourront les rendre inopérants. Un haut fonctionnaire allemand m’a confessé qu’il était impossible pour son gouvernement de demander au Parlement de sauver en même temps la périphérie de la zone euro et son propre secteur bancaire.

Tant qu’on ne remédiera pas à la crise bancaire par un traitement qui permette de dissocier la dette nationale et les problèmes du secteur bancaire et financier, la crise européenne poursuivra sa marche en avant, jusqu’à déclencher une véritable cascade de défauts.

Evidemment, le nettoyage du secteur bancaire est coûteux et impopulaire. Mais ne serait-ce pas plus coûteux de voir la zone euro s’effondrer d’un bloc? Mon estimation haute de la recapitalisation bancaire (500 milliards d’euros) représente à peine 10% du PIB global de la zone euro. Ce devrait donc être possible –collectivement au moins– puisque le ratio dette publique/PIB de la zone euro est plus faible que celui du Royaume-Uni ou des Etats-Unis. Mais c’est probablement compliqué pour chaque pays, à titre individuel, de gérer sa part de coûts de recapitalisation. Le règlement de la crise bancaire doit passer par la coopération de tous les Etats ayant l’euro pour monnaie.

Pour l’heure, l’Europe est confrontée au problème inhérent à toute action collective: la primauté des intérêts nationaux empêche les pays de l’UE d’agir dans le même sens. Mais les Etats-membres ne prennent toujours pas la mesure du pas politique qu’ils ont fait dans les années 1990 en créant l’euro.

Ce qui nous ramène au péché originel de la zone euro. Aux mensonges, aux manipulations et aux failles qui ont prévalu à ce moment. Tant que les pays de l’UE refuseront de les reconnaître, le continent restera hanté par ces méfaits. L’euro est-il voué à disparaître? Je ne le crois pas, mais le spectre d’une issue bien plus grave se profile à l’horizon: un semblant d’union monétaire, en perpétuel dysfonctionnement.

Wolfgang Münchau
Président de Eurointelligence, site de commentaires et de débat sur la zone euro, et rédacteur en chef adjoint et chroniqueur du Financial Times.

Traduit par Micha Cziffra

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