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Comment se crée un Etat?

Pickling Spices / cjmartin via Flickr CC License by

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Seuls trois ingrédients de base sont nécessaires: une population, un territoire, un gouvernement. La recette? Là, ça se complique.

Cet été, le monde comptera un nouvel État, le Sud-Soudan. La Belgique, de son côté, connaît une grave crise politique qui pourrait un jour déboucher sur la scission du pays. Le Kosovo, trois ans après son indépendance, peine à se faire reconnaître par l'ensemble de la communauté internationale. Dans chacun des cas, se pose la question de la création d'un État. Un processus politique dont les contours juridiques restent flous.

Sur une planète où les territoires vierges n'existent plus, un nouvel État ne peut apparaître que dans deux cas:

  • par la séparation d'un territoire colonial de l'État métropolitain, c'est la décolonisation
  • par l'éclatement d'un État préexistant

Cette dernière situation donne lieu à plusieurs variantes: la sécession comme au Sud-Soudan, la dissolution (URSS) ou la création concertée d'un nouvel État, ce fut la cas de la Pologne lors de la signature du traité de Versailles en 1919.

Le droit international permet, à tout moment, la création d'un nouvel État puisque le nombre total d'États composant la communauté internationale n'est pas limité. De plus, il admet que les États existants «peuvent sans restrictions se transformer et disparaître». Ce sont là deux libertés fondamentales de l'Organisation des Nations unies.

Toutefois, la communauté internationale n'encourage pas la multiplication des États, craignant une «balkanisation» du monde. C'est que l'accouchement d'un État se fait rarement sans mal. Celui de la Bosnie-Herzégovine, au début des années 1990, en est l'un des exemples les plus sanglants.

Sans reconnaissance, pas d'État

Selon l'ouvrage de Ngyuen Quoc Dinh, la «bible» française du droit international public, «pour acquérir les compétences étatiques, il faut et il suffit qu'une collectivité soit un État».

C'est étonnant, mais créer un État est aussi simple que ça. Seuls trois ingrédients de base sont nécessaires: une population, un territoire, un gouvernement. Ce sont là les éléments constitutifs d'un État. La recette? Là, ça se complique. Rien n'est clairement établi, d'autant que dans le droit international, tout est sujet à interprétation.

L'outil juridique qui régit la formation d'un État, c'est la reconnaissance internationale. Cela signifie qu'un État n'existe qu'à travers les autres. «C'est un jeu de miroirs, explique Odile Perrot, docteur en sciences politiques et spécialiste du Kosovo. Un jeu dans lequel il faut trouver des alliés avant même d'exister.»

La reconnaissance d'un État n'a rien d'automatique, chacun est libre de ses choix en la matière. Les États de la communauté internationale sont en droit de refuser d'entrer en relations juridiques avec le nouveau venu, de l'ignorer totalement, aussi longtemps qu'ils le souhaitent.

Il est courant de voir des puissances régionales instrumentaliser la reconnaissance de quasi-États, en s'adonnant à toutes sortes de manœuvres politiques. Ainsi, la Russie cherche à affaiblir sa voisine, la Géorgie, en reconnaissant l'indépendance des provinces géorgiennes de l'Ossétie du Sud et de l'Abkhazie. Moscou n'a été suivi dans son élan que par des pays alliés lointains tels que le Venezuela, le Nicaragua et Nauru.

Autre exemple, dans les années 1970, l'Afrique du Sud a tenté de faire reconnaître l'indépendance des Bantoustans, ces territoires issus de l'apartheid où étaient parquées les populations noires. Le gouvernement sud-africain s'était alors engagé dans une campagne de lobbying auprès des Etats faibles de la région comme le Malawi, ou la Namibie, à l'époque sous domination sud-africaine, pour qu'ils reconnaissent ces États fantoches.

Reconnaître un État coûte cher

L'absence de reconnaissance internationale ne traduit pas toujours une volonté politique. Odile Perrot souligne que «la mise en place d'une représentation diplomatique a un coût que certains petits pays n'ont pas les moyens de payer». Dans le cas du Kosovo, après trois ans d'indépendance, seuls 74 pays ont reconnu l'ancien État yougoslave.

Certains d'entre eux traînent pour des raisons de politique intérieure, par exemple l'Espagne à cause des nationalismes basque et catalan, mais nombre de petits États n'ont tout simplement pas le budget adéquat. La mise en place de relations diplomatiques, les formalités administratives, l'installation d'une ambassade, tout cela coûte cher. 

La consécration finale pour un État naissant, c'est l'adhésion à l'ONU. Dernière en date: le Monténégro en 2006. Pour devenir membre, l'État doit pouvoir remplir les conditions posées par l'article 4 de la Charte. «Des conditions appréciées très souplement», constate Leïla Lankarani. L'admission d'un nouveau membre s'effectue alors par un vote à la majorité des deux tiers de l’Assemblée générale, sur recommandation du Conseil de sécurité.

Dans tous les cas, la communauté internationale ne prend pas en compte la viabilité des nouveaux États. Selon Leïla Lankarani, docteur d'État en droit à l'université de Bordeaux, «la viabilité économique n'est jamais qu'une composante de la notion de pouvoir effectif et son appréciation par l'Etat auteur de la reconnaissance est subjective». Le Sud-Soudan (13) en est l'exemple-type: enclavé, pauvre, sans infrastructures (à peine 60 kilomètres de route goudronnée), le pays part de très loin avec toutes les caractéristiques d'un «failed state», un État en déliquescence.

C'est déjà le cas du Soudan, classé troisième dans le Failed States Index 2010. De même, «le Kosovo reste difficilement viable, confie Odile Perrot, avec une population très jeune, fortement touchée par le chômage, peu de ressources et une corruption endémique».

Sébastien Jaime

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