Politiques et fonctionnaires: le désamour

Manifestation de magistrats. REUTERS / Jean-Paul Pelissier

Manifestation de magistrats. REUTERS / Jean-Paul Pelissier

Plus que tout autre pays, la France a besoin d'une fonction publique confiante et efficace. Ce n'est plus le cas.

Rien ne va plus entre les hauts fonctionnaires et le chef de l’Etat. Les premiers se sentent inécoutés et méprisés. Nicolas Sarkozy se plaint de la bureaucratie et se moque des juges «rangés comme des petits pois», pour reprendre son expression de 2007. Ce conflit est aujourd’hui exacerbé par la personnalité du chef de l’Etat mais il remonte à loin, à mon avis à 1983. Il est très grave et il explique, en profondeur, pourquoi la France est aujourd’hui très mal gérée.

Henri Guaino, le conseiller spécial de Nicolas Sarkozy a répondu au texte des diplomates paru dans le Monde qui dénonçaient «l’amateurisme» de la diplomatie élyséenne. Sa réponse est symptomatique du malentendu. Il dit:

«Il n’a jamais été question que les chefs de bureaux de tel ou tel ministère fassent la politique étrangère. Les diplomates font de la diplomatie, le gouvernement fait de la politique étrangère.»

Et résumé: «Les notes des diplomates servent à éclairer la décision mais elles ne font pas la décision».

Ce n’est pas anecdotique d’abord que ce soit Henri Guaino qui réponde. Non seulement pour souligner que lui et Claude Guéant, prennent depuis l’arrivée de Nicolas Sarkozy  la parole «à la place» ou «au-dessus» des ministres mais parce que, fidèle de Philippe Séguin, Henri Guaino est depuis toujours un grand pourfendeur de la «pensée unique».

Or,  tout est dans cette formule de «pensée unique» et dans l’épisode de 1983, lorsque François Mitterrand, au bout de longues semaines d’hésitations, accepte que le Premier ministre Pierre Mauroy vire de bord et adopte une politique de rigueur. Les «politiques» socialistes ont alors eu l’amer sentiment que les «bureaucrates» l’avaient emporté.

Jean-Pierre Chevènement, ministre de l’Industrie à l’époque, rappelle dans son dernier livre (La France est-elle finie? Fayard), que ce «tournant libéral» avait été préparé par «une bureaucratie bien-pensante» qui avait truffé les ministères de l’Economie et de Matignon. Il donne les noms: Robert Lion et Jean Peyrelevade à Matignon et Philippe Lagayette à Rivoli (devenu Bercy), Michel Camdessus au Trésor et Renaud de la Génière à la Banque de France.  «Ils étaient partout», écrit Jean-Pierre Chevènement. Voilà les hauts fonctionnaires qui avaient circonscrit leurs ministres, Mauroy et Delors, et imposé leurs vues, la «pensée unique», au Parti socialiste, pourtant élu et majoritaire. La politique avait perdu le pouvoir.

Ce débat est fondamental à gauche: il est d’autant plus vif qu’il recouvre celui, historique, entre les réalistes et l’aile gauche révolutionnaire. Il s’est rouvert maintes fois, notamment quand Pierre Bérégovoy, ministre des Finances, a conforté la ligne de la rigueur et qu’il fut dénoncé comme «trop soumis aux fonctionnaires», par les quadra du PS… dont Dominique Strauss-Kahn! Un débat, en réalité un conflit ravageur, qui n’est toujours pas fermé. C’est pourquoi au PS on estime, tout comme Henri Guaino, que les hauts fonctionnaires sont là pour obéir, point.

Et la droite? Le même conflit la coupe également en deux parties, entre les gaullistes d’un côté qui prônent la suprématie de la politique et les libéraux qui sont plus proches des hauts fonctionnaires, souvent parce qu’ils en viennent comme Valéry Giscard d’Estaing.

Mais dira-t-on, il est normal que les élus aient le pas sur les fonctionnaires. C’est la démocratie! Bien entendu. Il ne s’agit pas de mettre en doute cet ordre du pouvoir. Les fonctionnaires doivent obéir. Le problème est la qualité du rapport hiérarchique. A ce niveau il doit être fécond, le pouvoir fixe l’orientation mais l’administration doit proposer le comment. Et souvent, derrière le comment, il y a un réalignement. l’idéalisme du politique doit se combiner au réalisme du fonctionnaire, sinon rien n’avance ou tout avance faussement.

Quand les hommes politiques ont des idées orthogonales à celles de la haute fonction publique, ça coince. Le chef de l’Etat doit alors avoir la puissance de convaincre et d’imposer sa politique. De Gaulle a ainsi changé beaucoup des directions de la IVe République, notamment avec une politique moins «alignée» (sur Washington) et plus pro-arabe ou avec une politique économique, inspirée de Jacques Rueff, qu’on qualifierait aujourd’hui d’ultra-libérale (du moins sur le papier). Mais précisément: Jacques Rueff était un de ces hauts fonctionnaires français qui, comme Paul Delouvrier, étaient de grands réformateurs qui s’étaient forgé une idée argumentée et nette de ce qu’il fallait pour la France et qui «vendaient» cette conviction au politique. Le dialogue était positif.

Le drame s’est noué progressivement par la suite avec la raréfaction de fonctionnaires de cette trempe et l’abaissement parallèle de la qualité des programmes politiques. Le dialogue est devenu de plus en plus négatif. Les hommes politiques ont été de plus en plus à l’écoute de l’opinion et moins des fonctionnaires.

Les fonctionnaires ont été de plus en plus obéissants et moins proposants. Les remplacements des directeurs de la fonction publique au gré des alternances ministérielles, le «spoil system», ont aggravé le trouble dans la fonction publique tandis que les grandes entreprises privées ont attiré les meilleurs par les rémunérations et l’intérêt du job avec la mondialisation. Ajoutons la prolifération des cabinets et des conseillers extérieurs qui décourage le peu de bonne volonté interne à la fonction publique qui reste.

C’est dans un contexte de mauvaise entente, voire de suspicion, en tout cas dans un climat déjà profondément dégradé, que Nicolas Sarkozy est arrivé comme l’homme qui voulait «rétablir la puissance du politique». Sa volonté réelle mais brouillonne, son manque de cap, sa volonté de micro-manager les réformes, son apparent «amateurisme» ont exaspéré les hauts fonctionnaires, les grand corps les uns après les autres. Pour en revenir au quai d’Orsay, le choix de Michèle Alliot-Marie, partisane de la realpolitik, à l’exact opposé de Bernard Kouchner héros de l’ingérence, sans explication, illustre les zig-zag sarkoziens (c’est dans l’autre sens qu’il eût fallu aller comme nous l’apprendront les révolutions arabes).  

La France a besoin, plus encore que les autres pays, d’une fonction publique en bon état de marche. Nous en sommes désormais loin. La dégradation du sommet, au point de contact entre les ministres et leur administration, s’est répercutée plus bas dans la hiérarchie. Les ordres descendent mais sont contestés et mal exécutés et l’information remonte mal. Il n’y a plus personne dans la tour de contrôle des ministères chargé de juger les politiques suivies, de comparer avec l’étranger, d’analyser, de proposer. Les hauts fonctionnaires ne sont plus incités à avoir des idées, ils subissent les foucades et s’en plaignent. Voilà pourquoi la France marche mal.

Eric Le Boucher