La galaxie des conflits d'intérêts
Retour sur sept types de conflits d'intérêts identifiés par le récent rapport Sauvé, et sur ce que cela veut dire pour les agents publics.
- Masks. Photo exfordy via Flickr CC License by -
Affaires Woerth/Bettencourt, Pérol, Proglio, Alliot-Marie... Depuis environ deux ans, la problématique des conflits d'intérêts secoue à intervalles réguliers la vie politique française, au point que, comme pour le financement des partis au tournant des années 1990, une loi pourrait prochainement tenter de fixer de nouvelles règles. Un projet de loi devrait être déposé d'ici la fin de l'année après la remise en janvier du rapport de la commission de réflexion pour la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique, dirigée par le vice-président du Conseil d’Etat Jean-Marc Sauvé. Cent vingt pages [PDF] d’un travail fondé sur une conception large du conflit d’intérêts (la commission intègre notamment dans les intérêts «personnels» l’exercice d’un mandat local par un ministre), qui a été critiqué par certains élus, mais également salué, par exemple par l'organisation Transparency International. Retour sur sept familles de conflits d’intérêts potentiels qu'il permet d'identifier, sur les propositions faites par la commission et sur les personnes qui sont concernées.
Les ministres et leur mandat local
Le contexte. Depuis le début du quinquennat Sarkozy, hormis les polémiques sur la disponibilité des élus pour assurer un mandat local (voir les cas d’Alain Juppé à Bordeaux ou des élus municipaux de Paris), le débat sur les possibles interférences entre maroquin ministériel et mandat local a notamment concerné trois ministres. En février 2010, la secrétaire d’Etat à l’Outre-mer Marie-Luce Penchard (photo) a choqué en déclarant, alors qu’elle occupait la deuxième place sur la liste UMP aux régionales en Guadeloupe: «Je n’ai envie de servir qu’une population, c’est la population guadeloupéenne. [...] Ça me ferait mal de voir [la] manne financière quitter la Guadeloupe au bénéfice de la Guyane, de la Réunion, de la Martinique.» L’ancien ministre du Budget puis du Travail Eric Woerth, également maire de Chantilly (Oise), fait lui l’objet d’une enquête de la Cour de justice de la République concernant la vente par l’Etat d’une parcelle de la forêt de Compiègne à une société de courses, activité importante de sa ville. Enfin, la nomination comme ministre des Collectivités territoriales de l'Alsacien Philippe Richert, seul président de région de droite en France métropolitaine, a fait tousser à gauche, le député PS René Dosière évoquant un conflit d’intérêts.
Ce que dit le rapport. «Force est de reconnaître que des intérêts locaux trop marqués peuvent influencer ou paraître influencer la manière dont les membres du gouvernement s’acquittent de
leurs obligations», explique-t-il, avant de conclure que «la fonction de membre du gouvernement
devrait être incompatible avec la détention d’un mandat exécutif local.»
Les cibles potentielles. Sur 31 ministres, 16 sont concernés (y compris le premier d’entre eux, François Fillon, président de la communauté de communes de Sablé-sur-Sarthe). On compte parmi eux, cumul aidant, neuf maires, trois adjoints au maire, quatre présidents de communautés de communes, un vice-président de communauté de commune, deux présidents de conseil général et un président de conseil régional.
Les ministres et leur fonction partisane
Le contexte. La polémique a éclaté à l’occasion de l’affaire Woerth/Bettencourt avec la prise de conscience par le grand public du cumul par le ministre du Budget, puis du Travail, de sa fonction avec celle de trésorier de l’UMP. Eric Woerth était donc à la fois chargé, depuis Bercy, de la politique budgétaire de la France et de la lutte contre l’évasion fiscale, et de faire rentrer des fonds rue de la Boétie, notamment grâce au Premier cercle, un club de donateurs fortunés.
Ce que dit le rapport. Par «devoir d’exemplarité» et «souci de ne pas les exposer inutilement à la polémique», il suggère que les ministres ne puissent cumuler leur poste avec «des fonctions de direction ou d’administration au sein d’associations, de syndicats, de fondations ou de toute autre personne morale, y compris dans des partis politiques».
Les personnes ciblées. Tout dépendra de l’étendue du champ des «fonctions de direction ou d’administration». A l’UMP, par exemple, quatre ministres (Nadine Morano, Michèle Alliot-Marie, Bruno Le Maire et Brice Hortefeux) font partie de «l’équipe dirigeante» du parti. Comme nous le rappelions dans notre cartographie, plusieurs ministres dirigent également un «micro-parti» (France.9 pour François Fillon, Le Chêne pour Michèle Alliot-Marie, Nouvel Oxygène pour Laurent Wauquiez...), dont le statut oscille entre club politique et «tirelire» recevant des dons d’autres partis.
Les ministres et leur famille
Le contexte. Le sujet a également été mis sur le tapis lors de l’affaire Woerth/Bettencourt: le fait que Florence Woerth était employée par Clymène, la société de gestion de fortune de Liliane Bettencourt, alors que son mari était ministre du Budget, est alors devenu connu du grand public. L’épouse du ministre a très vite été obligée de quitter son poste.
Ce que dit le rapport. Il propose que les ministres, comme un certain nombre d’autres agents publics, remplissent une déclaration d’intérêts qui précise notamment les intérêts matériels et professionnels de leurs conjoints, parents et enfants. Ils seraient les seuls à voir cette déclaration rendue publique.
Les personnes ciblées. Si cette mesure était mise en application, elle mettrait à disposition de tous, de manière officielle, des informations sur les familles des ministres, généralement disponibles de manière éparse dans la presse. Plusieurs conjoints de ministres occupent ainsi actuellement des postes importants dans le privé: Isabelle Juppé est directrice déléguée au développement durable de Lagardère, Jérôme Pécresse DG délégué du groupe de minéraux industriels Imerys, Hervé Jouanno directeur de la coordination des achats chez Pernod-Ricard, Xavier Giocanti et Jean-Pierre Philippe (époux respectifs de Christine Lagarde et Nathalie Kosciusko-Morizet) présidents de société, l’un dans l’immobilier, l’autre dans le conseil...
«Cadeaux» et sollicitations
Le contexte. Ce point du rapport n’était au départ pas le plus attendu, mais a été mis en lumière par la polémique qui a éclaté début février sur l’utilisation par Michèle Alliot-Marie, lors de ses vacances de Noël en Tunisie, du jet privé de l’homme d’affaires tunisien Aziz Miled.
Ce que dit le rapport. Il propose que soient interdits «les cadeaux, libéralités et invitations» aux agents publics, «à l’exception de l’hospitalité "conventionnelle" et des cadeaux mineurs», dont la valeur pourrait être fixée à moins de 150 euros. Les «cadeaux de politesse et de souvenir échangés à l’occasion d’une réunion officielle ou de contacts protocolaires» seraient exclus de ce système. Le rapport n’aborde en revanche que brièvement la question des relations avec les «représentants d’intérêts», c’est à dire les lobbys.
Des cabinets entre public et privé
Le contexte. En février 2009, la nomination de François Pérol, secrétaire général adjoint de la présidence de la République, à la tête de l’ensemble mutualiste Banques Populaires/Caisses d’Epargne (BPCE), a créé une violente polémique: avant d’arriver à l’Elysée, il s’était occupé à la banque d’affaires Rotschild de la création de Natixis, filiale d’investissement commune des deux banques, puis avait supervisé leur rapprochement depuis l’Elysée. Le juge d’instruction Roger Le Loire souhaite ouvrir une information judiciaire dans ce dossier pour prise illégale d’intérêts. Après cette affaire, d’autres conseillers partis dans le privé ont tenté de désamorcer les soupçons en saisissant en amont la commission de déontologie de la fonction publique: citons les cas de Stéphane Richard (parti de Bercy pour France Télécom), Bernard Delpit (de l’Elysée à la Poste) ou encore de l’actuel directeur de cabinet de Christine Lagarde, Alexandre de Juniac, qui a demandé (en vain) à la commission de déontologie l’autorisation de candidater à la tête d’Areva. Dans le sens inverse (les expériences passées dans le privé des conseillers ministériels), les dernières semaines ont été marquées par la révélation des activités de deux conseillers de Xavier Bertrand pour le laboratoire Servier, frappé par le scandale du Mediator.
Ce que dit le rapport. Il préconise notamment, pour les passages du privé au public, la rédaction de déclaration d’intérêts par les directeurs et directeurs adjoints des cabinets, les membres des cabinets chargés des affaires économiques et financières et ceux qui ont travaillé dans le privé durant les trois années précédentes. Pour les passages du public au privé, il suggère de muscler le travail de la commission de déontologie en remplaçant le mécanisme consultatif actuel par une autorisation préalable dont le non-respect serait pénalement sanctionné.
Les personnes ciblées. Dans son rapport sur l’année 2009, la commission de déontologie pointe «de nombreuses demandes émanant [des] personnels des cabinets ministériels». Une tendance qui pourrait s’accélérer dans les prochains mois, notamment si la probabilité d’une alternance grandit.
Les «doubles casquettes» patronales
Le contexte. La question d’un cumul de postes public-privé par un grand patron a émergé avec la nomination, à l’automne 2009, de Henri Proglio, PDG du groupe privé Veolia, à la tête d’EDF, contrôlé à plus de 84% par l’Etat. Le dirigeant a en effet obtenu alors de conserver la présidence non exécutive de Veolia, qu’il a fini par abandonner en décembre 2010. Une «double casquette» très critiquée, notamment en raison des conflits d’intérêts pouvant surgir au sujet de l’avenir de Dalkia, filiale commune de services énergétiques des deux groupes.
Ce que dit le rapport. S’il estime qu’il serait «excessif» d’interdire à un dirigeant de cumuler des fonctions d’administrateurs dans le public et le privé, il préconise «d’exclure purement et simplement la possibilité pour le président du conseil d’administration, du directoire ou du conseil de surveillance d’une entreprise publique d’exercer une fonction identique, même non exécutive, au sein d’une entreprise privée».
Les cibles potentielles. A notre connaissance, un seul dirigeant cumule actuellement deux de ces fonctions, une dans le public, l'autre dans le privé: Jean-Cyril Spinetta, qui occupe deux présidences (certes non exécutives) chez Areva, contrôlé à près de 90% par le secteur public, et Air France-KLM, dont l’Etat ne détient plus que 16%. Un autre cas de double mandat concerne Gérard Mestrallet, PDG de GDF Suez et président de Suez Environnement, mais l’Etat ne détient «que» la minorité de blocage du premier groupe, qui est lui-même l’actionnaire principal du second.
Les activités professionnelles des députés
Le contexte. Il a notamment été alimenté par la sortie de Pour en finir avec les conflits d’intérêts, le livre de Martin Hirsch, où l’ancien haut commissaire reproche à Jean-François Copé d’exercer une activité d’avocat d’affaires en parallèle de celle de député. A l’occasion de l’affaire du Mediator, la presse a également rappelé que Nicolas About, président du groupe Union centriste au Sénat, ancien de Servier, avait été invité à visiter un site du groupe au Brésil en 2009. En juillet, c’était Gérard Longuet, autre sénateur, qui avait été épinglé pour une mission de conseil auprès de GDF Suez.
Ce que propose le rapport. Rien, pour une raison simple: les parlementaires ont obtenu d’être exclus de son champ au nom de la séparation des pouvoirs. Un groupe de travail de dix-sept membres a été constitué à l’Assemblée nationale en octobre et a pour l’instant mené une dizaine d’auditions, tandis que le bureau de déontologie du Sénat se penche également sur le sujet. Pour l’heure, les parlementaires doivent notamment remplir une déclaration d’activités et une déclaration de patrimoine, et se voient interdire certains emplois publics et privés.
Jean-Marie Pottier
Photos: Marie-Luce Penchard (site officiel du ministère de l'Outre-mer); Eric Woerth (REUTERS/Miguel Medina); Florence Woerth (REUTERS/Eric Gaillard); Michèle Alliot-Marie (site officiel du ministère des Affaires étrangères); François Pérol, en février 2010 (REUTERS/Benoît Tessier); Henri Proglio (REUTERS/Stéphane Mahé); Jean-François Copé (site officiel de l'Assemblée nationale).
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Mis à jour le 15/02/2011 à 21h50
Concernant les deux et en particulier, le conflit d'intérêt il est décisif de ne pas oublier le conflit d'intérêt institutionnel dont les ravages sont pourtant quotidiens.
Deux ou trois exemples : comment peut-on tolérer que ce soit à une entité interne du ministère de l'Intérieur que sont toujours confiées les investigations concernant les "bavures" commises par les agents de cette administration. Combien de politiques agricoles "évaluées" par ce ministère lui-même, avec ou sans son Inspection Générale, corps de fin de carrière ou, mieux, de récupération à la .
http://anticor.org/2011/01/27/reactions-danticor-au-rapport-de-la-commission-sur-les-conflits-dinterets/
Et les propositions de la Charte Ethique Anticor des Collectivités Territoriales :
http://anticor.org/qui-sommes-nous/charte-ethique-des-collectivites-locales/
L'abus de position dominante (technique, mais aussi morale, psychologique, voire même juridique etc.) constitue assurément, avec le conflit d'intérêt, l'un des points sensibles de l'éthique politique, des affaires ou de tout autre domaine.
Concernant les deux et en particulier le conflit d'intérêt il est décisif de ne pas oublier le conflit d'intérêt institutionnel dont les ravages sont pourtant quotidiens.
Deux ou trois exemples : comment peut-on tolérer que ce soit à une entité interne du ministère de l'Intérieur que sont toujours confiées les investigations concernant les "bavures" commises par les agents de cette administration ? Combien de politiques agricoles "évaluées" par ce ministère lui-même, avec ou sans son Inspection Générale (corps de fin de carrière ou, mieux, de récupération après "accidents de carrière" ou encore, de casage d'incasables comme tant d'autres inspections générales, de même que notre bon Conseil économique et social).
Mais il faut appeler l'attention ici sur le ministère qui a sans doute poussé le plus loin la logique de conflit d'intérêt : celui de l'Education nationale. Ce ministère assure en effet lui-même les cinq grandes fonctions d'un système éducatif : la prescription (quand et où ouvrir quelles formations et programmes et pour quels flux), l'information - orientation - conseil (où il est de notoriété publique qu'il privilégie ses logiques propres, ses propres formations voire ses classes insuffisamment pourvues), la production proprement dite (de la maternelle à l'enseignement supérieur sa position est dominante), la "diplômation" (le ministère conserve jalousement "le monopole de la collation des grades et des diplômes"), l'évaluation (pédagogique, économique etc. via ses Inspections générales et autres Direction de l'évaluation etc.). Nous sommes un peu (assez exactement) dans la situation qui serait celle où Mc Do prétendrait pouvoir assurer simultanément la prescription des politiques alimentaires, l'information et conseil diététiques, la production proprement dite, la certification qualité et, in fine, l'évaluation des pratiques et politiques alimentaires.
Il est intéressant de constater que la décentralisation, dont on attendait tant, est presque totalement sans effet sur cette question. Il y a d'ailleurs là un indispensable sujet d'investigation : assurément les responsables de la décentralisation disposait intuitivement ou de façon formalisée, d'une intelligence réelle du système et avait compris et anticipé que cette décentralisation ne porterait pas atteinte à cette logique institutionnelle fortement verrouillée. Quant à la disparition du Commissariat général au Plan, après une lente et longue dévitalisation et remplacé par des entités purement conjoncturelles (tel CFCE), elle s'inscrit clairement dans cette logique de refus d'instances externes d'évaluation - prescription. Et la Cour des Comptes, certes, elle élargit sa mission à la marge vers plus de jugement en opportunité et en efficience, mais elle est et doit rester ce qu'elle est. Ou alors, il faut aller beaucoup plus loin. Enfin, pour les travaux parlementaires, ils sont trop ponctuels ou parcellaires, ou trop liés aux politiques publiques par le mécanisme des votes groupés, pour avoir une portée réelle auprès du grand public. Ils sont aussi presque toujours a posteriori.
L'université et ses chercheurs peuvent intervenir comme ultimes recours. Mais leur crédibilité technique est souvent discutable : combien de micro-instituts ne représentant qu'eux-mêmes et aux moyens incertains, voire quasi amateurs. Sans parler des affiliations diverses, notamment syndicales ou idéologiques ou simplement sociologiques (cas des grandes écoles souvent intimement liées aux milieux décideurs) qui viennent ici comme ailleurs frapper leurs conclusions d'incertitude. Idem pour les sociétés de conseil : j'en fais partie, j'ai mené des missions entrant dans le cadre de ce propos, mais ses missions sont elles aussi trop ponctuelles et sans suivi pour générer une authentique expertise ; de plus, intervenant elles aussi pour les mêmes décideurs, elles pourraient souvent être taxées de conflit d'intérêt au moins potentiel ou systémique.
Notons en passant que le secteur privé, déjà farouchement opposé aux "class actions", n'échappe pas non plus à ces constatations. On pense notamment à ces branches professionnelles qui ont mis en place des "centres d'information" en direction du grand public, secteur de l'assurance en particulier, mais aussi hygiène. On vient de voir, en matière médicale, que des entités comme la sécurité sociale ou une agence publique spécialisée n'échappe pas à l'"influence" des milieux dont elles étaient censées participer à la régulation. Se multiplient également des "hautes autorités indépendantes" : force est de constater que leur indépendance systémique est limitée et que des champs essentiels de l'action publique ne sont pas concernés.
On notera, pour finir, que, concernant, la justice, elle se juge elle-même, via la Cour de Cassation... dont les membres sont issus d'un lent distillat au sein de l'institution tout au long de leur carrière. Belle garantie d'indépendance intellectuelle ! Car si une (certaine) indépendance morale ou la bonne foi ne sont pas ici fondamentalement contestées, c'est bien l'indépendance intellectuelle, la capacité à proposer voire opposer de nouveaux paradigmes qui sont en cause. Comment réformer quand les acteurs sont membres du milieu lui-même, et souvent ceux qui ont été jugés "les meilleurs " ?
Si l'on tient compte, enfin, de l'extrême lenteur et du caractère par nature ponctuel du travail des tribunaux administratifs, le conflit d'intérêt institutionnel est donc généralisé en France sur des fonctions clés de l'action publique ou parapublique. Dès lors, c'est l'Europe ou l'international (cas de l'Université de Shanghaï ou de certains labels pour les grandes écoles, ou encore des structures très influentes comme l'OCDE ou, bien sûr, le FMI), qui jouent un rôle indispensable d'"ouverture du jeu". Mais sur la base de quels critères ? discutés par qui ? porteurs de quelle idéologie ? Et leur niveau permet-il d'efficaces régulations nationales ? Rien n'est moins sûr.
Il manque assurément en France un système au moins en double boucle, tel que les grands acteurs publics ne soient pas simultanément opérateur et évaluateur-prescripteur. Cela alourdirait-il l'action publique ? Peut-être. Mais pas au long terme : cela lui éviterait de bégayer en permanence et permettait, sur les grands enjeux publics, de véritables choix et débats autres que ceux des « jeux d’acteurs », tous étroitement intéressés et souvent interdépendants comme on le constate de plus en plus souvent.
Paul Dupouey-Schmidt
Il faut que tous les journaux signent des articles similaires pour mettre la pression sur les hommes politiques sur ce sjuet fondamental ou nous en sommes encore au moyen-age de la democratie.
PS: n'accpetez pas de procahine chronique de monsieur Cope sans qu'il n'ai lu au moins 10 fois cet article.... ;-) (Ca lui et ca nous ferait tant de bien)