Economie

La coordination fiscale en Europe relancée par la crise irlandaise

Gilles Bridier, mis à jour le 08.12.2010 à 14 h 29

Le choix de l’Irlande de construire son développement sur le dumping fiscal a tourné à la catastrophe. La crise devrait contraindre l'Union européenne à une harmonisation fiscale.

Une manifestation à Dublin le 22 novembre 2010. REUTERS/Cathal McNaughton

Une manifestation à Dublin le 22 novembre 2010. REUTERS/Cathal McNaughton

La crise en Irlande aura au moins permis de faire tomber un tabou dans l’Union européenne: celui de l’harmonisation fiscale. Avec le temps et pour combler un déficit politique grave sur la question, l’UE semblait avoir admis que la concurrence fiscale était un bon moyen d’obliger les Etats à réduire leurs prélèvements. En plus, elle permettait aux nouveaux membres d’accélérer leur développement économique en pratiquant des taux attractifs. Surtout, elle sauvegardait la souveraineté des Etats dans la gestion de leur économie. L’harmonisation devenait politiquement incorrecte. Ainsi, tout en bénéficiant des aides européennes pour construire de nouvelles infrastructures, Dublin a pu construire sa propérité sur le dumping fiscal, limitant à 12,5% les taxes sur les sociétés pour attirer les sièges sociaux, soit globalement deux fois moins que la moyenne européenne et trois fois moins que la France.

Mais la crise irlandaise démontre qu’on ne construit pas une économie sur le dumping fiscal. Dès avant la crise, la surchauffe de l’immobilier était évidente. «L’actif des six plus grandes banques irlandaises représentait 330% du PIB», souligne Natixis Asset Management. Le «tigre celtique», qui enregistrait des croissances économiques annuelles de plus de 5%, s’était installé dans une bulle. Mais à la première crise, le soufflé retomberait. Ce qui se passa. Le gouvernement irlandais fut contraint de garantir l’ensemble de son système bancaire. Mécaniquement, son déficit public gonfla démesurément, atteignant 32% du PIB en 2010. La politique fiscale qui était destinée à attirer capitaux et emplois aboutissait à un fiasco.

Régulation bancaire et contrôle de la fiscalité

Pourquoi se focaliser sur le dumping fiscal? Après tout, les banques qui ont alimenté la surchauffe sont les premières responsables. Mais en jouant les paradis fiscaux à l’intérieur même de l’Union européenne, les gouvernements irlandais qui se sont succédé ont créé les conditions de cette surchauffe, notamment dans l’immobilier. L’Irlande, qui n’a jamais joué la carte de la coordination, a été contrainte de faire appel à la solidarité européenne. Guerre économique d’un côté, main tendue de l’autre. L’Europe intervient, pour éviter que la crise irlandaise ne s’exporte. Mais pour obtenir l’aide de 85 milliards d’euros de ses partenaires, le gouvernement est contraint d’appliquer au pays un traitement de choc que l’opinion publique n’accepte pas. Il ne s’agit pourtant que de revenir à des fondamentaux dont Dublin s’était éloigné.

Les différentes crises de l’euro ont montré que le manque d’approfondissement européen était souvent à l’origine de la fragilité de la monnaie. Aussi, alors que l’euro est attaqué, l’Union gagnerait énormément à démontrer qu’elle peut se consolider en rouvrant le dossier de la fiscalité, et en progressant dans le sens de l’harmonisation. Il n’a jamais été écrit dans les tables de l’Europe que l’harmonisation fiscale –voire la coordination– était proscrite. «L'Union ne peut plus faire l'économie d'une régulation bancaire partagée et renforcée, d'un contrôle de la fiscalité, des politiques économiques et des budgets nationaux, c'est-à-dire d'une véritable gouvernance de l'euro», plaide Jean-Dominique Giuliani, président de la très libérale fondation Robert Schuman.

L’harmonisation fiscale a déjà été au menu de la construction européenne. Mais on peut regretter que le traitement de la fiscalité ait toujours été excessivement modeste dans les traités. Pour contourner un obstacle qui risquait de bloquer toute autre avancée, un conseil des ministres des finances (Ecofin) en 1992 décida que «l’harmonisation des régimes fiscaux des Etats membres, et notamment de la fiscalité directe, n’est pas une condition nécessaire à l’achèvement du marché intérieur». Lourde responsabilité. La France, entre autres, en conclura «qu’il est préférable d’engager un processus de coordination fiscale en luttant contre la compétition fiscale dommageable», rappelait le professeur de droit public Jean-Luc Albert à l’occasion d’un colloque sur les chantiers fiscaux. L’harmonisation cédait le pas à la coordination. En plus, en exigeant l’unanimité pour toute décision d’ordre fiscale, les Etats membres se tiraient une balle dans le pied: on n’avancerait plus guère sur la fiscalité.

Une seule tentative de convergence fiscale en Europe

Pourtant, un groupe de réflexion dirigé par l’Italien Mario Monti, alors commissaire européen, a abouti à la création en 1997 d’un «paquet fiscal», sorte de code de bonne conduite pour définir un axe de coordination des fiscalités nationales. Mais il se plaçait uniquement sur le terrain politique, sans aucune contrainte juridique. Autrement dit, toutes les interprétations étaient possibles: lorsque certains mettaient l’accent sur la souhaitable «convergence», d’autres comprenaient que la  «concurrence fiscale» restait ouverte.

Il y eut une avancée, dans la fiscalité sur les revenus de l’épargne. Les discussions furent laborieuses. Le Luxembourg s’opposait à toute coopération, malgré les pressions de l’Allemagne. Le Royaume-Uni, d’abord hostile, obtint un compromis après trois ans d’empoignade. Le consensus s’exprima dans une directive européenne de juin 2003, qui instaure un échange automatique d’informations entre les États membres, pour taxer les bénéficiaires dans leur pays de résidence fiscale. Même si la Belgique, le Luxembourg et l’Autriche ont bénéficié d’une période de transition, une disposition de coordination fiscale voyait le jour. Pour solde de tout compte et on n’y reviendrait plus, dirent alors les plus souverainistes. Ce qui fut le cas.

Intégration européenne et coordination fiscale

Cet immobilisme fragilise l’Europe. José Manuel Barroso, à la tête de la Commission européenne, semble l’avoir perçu au plus fort de la crise. Afin de manifester «un regain de volonté politique pour pouvoir résister à la menace du nationalisme économique», il a chargé Mario Monti de proposer des solutions «en vue d’une initiative destinée à relancer le marché unique en tant qu’objectif stratégique clé de la nouvelle Commission». Le rapport remis en mai dernier préconise «d’engager une coordination fiscale pour éviter l'assèchement du financement de l'Etat social».  Le contraire de la voie irlandaise. Avec toujours le même objectif: approfondir l’intégration pour renforcer la solidité de l’Union, et notamment à travers sa monnaie.

L'Union ne peut plus faire l'économie d'une véritable gouvernance de l’euro qui passe par une convergence fiscale contrôlée et une régulation bancaire partagée. Les premiers pas de la France et de l’Allemagne pour coordonner leurs budgets vont dans ce sens, tout comme la nouvelle régulation européenne pour une meilleure supervision financière portée par Michel Barnier, commissaire européen au marché intérieur. Les travaux en cours initiés par Nicolas Sarkozy et Angela Merkel en Allemagne pour réformer la fiscalité dans les deux pays devraient favoriser des convergences, même si les priorités sont différentes de chaque côté du Rhin (revenus de l’épargne pour l’un, fiscalité des entreprises pour l’autre). De même, lorsque la BCE, le 2 décembre, décide de poursuivre le rachat d’obligations d’Etat pour recréer de la confiance et continue de refinancer à taux fixe les banques en difficultés, elle veut démontrer que la solidarité européenne, indispensable à la solidité de l’euro, existe. Mais elle intervient en pompier de la monnaie; les Etats doivent pouvoir faire mieux pour rendre l’Union plus crédible.

Gilles Bridier

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Journaliste
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