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Immunité présidentielle: l'extension du domaine de la couverture

Elysée

L'Elysée. Charles Platiau/REUTERS

Un collaborateur de la présidence peut-il bénéficier de l'irresponsabilité pénale du chef de l'Etat? Illustration avec le classement sans suite de l'affaire des sondages de l'Elysée.

L'immunité présidentielle peut-elle s'étendre aux membres de la présidence? C'est finalement le débat que pose le classement sans suite par le parquet de Paris de la plainte contre X pour favoritisme déposée par l'association Anticor dans l'affaire des sondages de l'Elysée.

Le 25 octobre 2010, Jean-Michel Aldebert, vice-procureur et chef de la section financière du parquet parisien, a rendu, après dix mois d'enquête préliminaire, un «avis de classement» dans le dossier du contrat passé entre le palais de l'Elysée et le journaliste Patrick Buisson, conseiller opinion et sondages de Nicolas Sarkozy, en appuyant son argumentaire sur la question de l'irresponsabilité pénale du chef de l'Etat étendue à l'ensemble de la présidence.

L'affaire avait éclaté le 15 juillet 2009 lorsque la Cour des comptes avait pointé dans un rapport [PDF] le niveau «exorbitant» de la mission confiée par le Château au cabinet Publifact, propriété de Patrick Buisson. Les sages des deniers français avaient révélé que le montant de la «convention» signée s'élevait à 1,5 million d'euros et qu'aucun appel d'offres n'avait été passé en dépit de la loi alors même que le seuil légal avait été dépassé. Ce partenariat avait été scellé au lendemain de la présidentielle de 2007 par Emmanuelle Mignon, alors directrice de cabinet de Nicolas Sarkozy à l'Elysée.

Que dit l'avis de classement?

S'il ne remet pas en cause les conclusions de la Cour des comptes, le parquet de Paris considère qu'Emmanuelle Mignon ne peut être inquiétée en l'état puisqu'elle bénéficie –par ricochet en quelque sorte– de l'immunité pénale inhérente au statut du chef de l'Etat.

Primo, le vice-procureur Aldebert explique qu'«un directeur de cabinet n'a juridiquement aucun pouvoir en propre, il n'a aucun pouvoir personnel, même en cas de délégation de signature». Traduction: si c'est bien Emmanuelle Mignon qui signe, c'est toujours Nicolas Sarkozy qui tient le stylo. Pour étayer son raisonnement, le parquetier fait un parallèle entre l'Elysée et n'importe quel cabinet ministériel, rappelant que «le ministre est tenu pour être l'auteur des décisions signées par son directeur de cabinet».

Deuxio, le président de la République ne peut être poursuivi pour des actes accomplis durant son mandat, en vertu de l'article 67 de la Constitution établissant l'irresponsabilité pénale du chef de l'Etat. 

Tertio, «l'irresponsabilité permanente, absolue et réelle, qui vise à protéger la fonction présidentielle et non son titulaire, doit s'étendre aux actes effectués au nom de la présidence de la République par ses collaborateurs», conclut l'avis sans même se prononcer sur le bien fondé ou pas du délit de favoritisme. Si Mignon = Sarkozy et que Sarkozy est irresponsable, alors Mignon est irresponsable. Fin du syllogisme, fermez le ban.

Cette décision du parquet a évidemment provoqué l'indignation de la plaignante, l'association Anticor, qui estime que cela «illustre par l'absurde» une République dans laquelle «la justice n’ouvre même pas une instruction et en plus étend aux collaborateurs du Président de la République l’immunité présidentielle».

Que dit l'article 67?

La question de l'immunité du chef de l'Etat a défrayé la chronique judiciaire dans les années 2000 au moment où Jacques Chirac, alors président de la République, était cerné par les affaires. A l'époque, le juge d'instruction Eric Halphen –aujourd'hui président d'honneur d'Anticor– voulait l'entendre comme témoin dans l'affaire des HLM de Paris.

Les plus grandes instances juridiques du pays avaient été mises à contribution, Conseil constitutionnel et Cour de cassation en tête, et une commission avait été nommée en 2002 pour plancher sur le sujet. Le débat a été finalement tranché par la réforme constitutionnelle du 23 février 2007 introduisant l'article 67 relatif à l'irresponsabilité présidentielle.

Cet article dispose que:

«Le président de la République n’est pas responsable des actes accomplis en cette qualité. Il ne peut, durant son mandat et devant aucune juridiction ou autorité administrative française, être requis de témoigner non plus que faire l’objet d’une action, d’un acte d’information, d’instruction ou de poursuite. Tout délai de prescription ou de forclusion est suspendu. Les instances et procédures auxquelles il est ainsi fait obstacle peuvent être reprises ou engagées contre lui à l’expiration d’un délai d’un mois suivant la cessation des fonctions.»

En clair, le chef de l'Etat ne peut être inquiété par la justice durant son mandat à l'Elysée, mais les procédures judiciaires peuvent rependre une fois qu'il a quitté la présidence.

Que dit la jurisprudence?

«L'irresponsabilité pénale du chef de l'Etat ne concerne que la personne du président et pas la fonction, et surtout, elle ne concerne pas son cabinet», rappelle Bernard Bouloc, professeur de droit pénal. En ce sens, si le classement sans suite du parquet de Paris n'a pas l'autorité de la chose jugée puisqu'il s'agit d'une décision administrative, il semble aller à l'encontre de la jurisprudence, en reconnaissant par principe l'extension de l'immunité.

A commencer par l'arrêt de la Cour de cassation du 10 octobre 2001 qui précise, concernant à l'époque Jacques Chirac, que si la Constitution «exclut la mise en mouvement, par l'autorité judiciaire de droit commun, de l'action publique à l'encontre d'un Président de la République (...) pendant la durée du mandat présidentiel, les juges d'instruction (restent) néanmoins compétents pour instruire les faits à l'égard de toute autre personne, auteur ou complice».

A ce titre, en 1994, le directeur de cabinet de François Mitterrand et d'autres membres de l'Elysée ont été mis en examen dans l'affaire des écoutes présidentielles, alors que François Mitterrand était encore en exercice. Sur un autre plan, Alain Juppé a été condamné en 2003 et 2004 dans l'affaire des emplois fictifs de la Ville de Paris en tant qu'adjoint aux finances de Jacques Chirac. Il est vrai qu'à l'époque des faits, ce dernier n'était pas encore président de la République, mais maire de Paris.

A suivre le raisonnement du parquet, un conseiller ou collaborateur du président qui commet un délit dans le cadre de ses fonctions –un excès de vitesse au volant de sa voiture de fonction ou une agression physique dans l'enceinte du palais de l'Elysée par exemple– peut-il être automatiquement couvert? «Espérons que non, car cela relève dans ce cas du droit commun», estime le professeur Bouloc. Mais la décision du vice-procureur de Paris accrédite encore un peu les critiques contre un parquet aux ordres de l'exécutif, au risque de tordre la loi. Réagissant, le porte-parole du MoDem, Yann Wehrling, a alerté que l'Elysée ne devienne pas «une zone de non-droit». «Mettre en avant l'irresponsabilité pénale du chef de l'Etat et l'étendre à l'ensemble des décisions prises à l'Elysée par ses collaborateurs permettrait donc à ce dernier de ne respecter strictement aucune loi nationale ni aucune directive européenne. Le parquet a-t-il seulement conscience de la portée de sa décision?», demande-t-il.

Après le rejet de sa plainte contre X, Anticor ne semblait plus vraiment de recours. A moins que...  L'association a annoncé le 12 novembre 2010 par la voix de son président d'honneur, le magistrat Eric Halphen, qu'elle va déposer une nouvelle plainte avec constitution de partie civile pour « délit de favoritisme » dans l'affaire des sondages de l'Elysée. Classée sans suite une première fois par le parquet de Paris au motif notamment qu'Anticor n'est pas reconnue association d'utilité publique, cette deuxième plainte est motivée par l'arrêt du 9 novembre de la Cour de cassation dans le dossier des «biens mal acquis» africains. Dans cet arrêt, la Cour de cassation a jugé recevable la plainte de l'ONG anti-corruption Transparence International France, qui n'est pourtant pas elle aussi reconnue d'utilité publique. Anticor espère donc que cet arrêt va faire jurisprudence dans son affaire.

Bastien Bonnefous

Article mis à jour le 12 novembre avec l'annonce du nouveau dépôt de plainte.

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