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Guerre en Ukraine: mais que fait l'ONU?

Temps de lecture : 6 min

L'Organisation des Nations unies rassemble 193 États membres censés coopérer pour la paix dans le monde. Mais le rôle concret de l'organisation en temps de guerre est encore souvent mal compris.

Le président ukrainien Volodymyr Zelensky s'adresse au Conseil de sécurité de l'ONU, le 5 avril 2022. | Timothy A. Clary / AFP
Le président ukrainien Volodymyr Zelensky s'adresse au Conseil de sécurité de l'ONU, le 5 avril 2022. | Timothy A. Clary / AFP

Cela fait maintenant deux mois que les forces russes sont entrées en Ukraine. Depuis, le monde entier a les yeux rivés sur les massacres de civils, les flux de réfugiés et les rebondissements stratégiques de l'armée de Vladimir Poutine. Le dossier est surinvesti dans les sphères diplomatiques, qui cherchent un moyen de faire cesser les combats. Au milieu de toute cette agitation se trouve un acteur dont les prérogatives sont souvent mal comprises: l'Organisation des Nations unies.

En cette période troublée, cette institution internationale n'est-elle pas censée jouer un rôle pacificateur? Son action face à la guerre en Ukraine est bien réelle, mais aussi limitée à plusieurs niveaux, pour des raisons qui sont à la fois historiques, idéologiques et logistiques.

Rappelons avant tout que l'objectif prioritaire, auto-déclaré et pionnier de l'organisation dès sa création en 1945 est de «maintenir la paix et la sécurité internationales». L'organe central de cette ambitieuse vocation n'est autre que le célèbre Conseil de sécurité, qui s'efforce tant bien que mal d'atteindre ce but en coopérant avec l'Assemblée générale et le Secrétaire général (Antonio Guterres depuis 2017), eux-mêmes suppléés s'il le faut par d'autres organes.

Une offensive condamnée

L'invasion russe est une violation de l'intégrité de l'Ukraine, ce qui en fait une opération militaire contraire à la Charte des Nations unies. En ce sens, une résolution demandant un arrêt immédiat des combats a été votée le 24 mars par l'Assemblée générale, et une enquête a été ouverte par le procureur de la Cour pénale internationale pour «crimes de guerre et crimes contre l'humanité».

Ces actions sont accompagnées d'une commission d'enquête indépendante décidée par le Conseil des droits de l'Homme, dont la Russie a d'ailleurs été suspendue le 7 avril. L'organisation a également mis en place des missions humanitaires d'envergure et des récoltes de fonds s'élevant à plus d'un milliard de dollars. Ainsi, aucun doute que l'ONU s'oppose fermement à cette guerre en tant qu'organisation. En revanche, ça ne vous aura pas échappé, il n'est question d'aucune intervention militaire.

Quid d'une «opération de maintien de la paix»?

Pour comprendre pourquoi l'ONU ne peut –et n'a pas intérêt à– agir militairement en Ukraine, il faut revenir un peu en arrière, avec Alexandra Novosseloff, chercheuse en sciences politiques, spécialiste de l'ONU et du maintien de la paix. Elle a notamment dirigé l'ouvrage Le Conseil de sécurité, entre impuissance et toute-puissance.

Le Conseil de sécurité est composé de quinze membres dont cinq permanents qui ont un droit de veto –les gagnants de la Seconde guerre mondiale: la Chine, les États-Unis, la France, le Royaume-Uni et bien sûr, la Russie. Alexandra Novosseloff explique que dans certains conflits, cette instance a la responsabilité d'émettre des mandats qui servent à mettre en place des opérations de maintien de la paix (ou OMP), notamment le déploiement des fameux Casques bleus. La création de ces OMP est soumise à un vote à l'unanimité du Conseil.

Ces opérations militaires non coercitives se sont développées à partir des années 1960, et plus particulièrement depuis la crise de Suez en 1956, avec la mise en place de la toute première OMP appelée Force d'urgence des Nations unies (FUNU). Elles ont pour but de créer les conditions les plus favorables à un maintien ou un retour de la paix dans une zone de conflit, en adoptant une position impartiale, et se sont multipliées à partir de la fin de la guerre froide.

«Il y a à ce moment un renouveau de la coopération entre les cinq membres, explique Alexandra Novosseloff. Donc, progressivement, le réflexe est d'envoyer des Casques bleus dans les zones de conflit, surtout quand ils se tiennent en périphérie des intérêts des cinq grandes puissances.» Seulement, certaines de ces opérations sont restées tristement célèbres après avoir tourné au fiasco, comme au Rwanda ou en Bosnie.

Une paix à maintenir

Un des exemples les plus connus d'échec multidimensionnel d'une OMP est celui de la Forpronu en ex-Yougoslavie. Créée en 1992, elle avait pour but principal de protéger les civils de trois «Zones protégées des Nations unies» (ZPNU). Aucun des plans de paix proposés dans ce cadre n'a abouti, et de nombreux Casques bleus ont été humiliés sur le terrain. Pire, certains d'entre eux ont été pris en otage par les forces serbes en 1995.

Des soldats de la Forpronu filmés par la télévision serbe en Bosnie-Herzégovine en juillet 1995. | Capture d'écran INA Histoire via YouTube

En 2001, auditionné à l'Assemblée nationale française, Pierre Salignon, directeur des opérations de Médecins sans Frontières chargé du programme Balkans, déclarait à propos de l'échec de la communauté internationale à prévenir le massacre de Srebrenica: «L'aide humanitaire a été la seule réponse aux opérations de nettoyage ethnique et aux bombardements des civils. C'est-à-dire que, face à des crimes de guerre et des crimes contre l'humanité, on a envoyé des militaires distribuer des médicaments, des couvertures et de la farine.» Cet exemple de la Forpronu est un cas d'école pour montrer que lorsque les conditions ne sont pas réunies, une OMP n'est ni souhaitable, ni viable.

Alexandra Novossaloff explique que contrairement à ce qu'on observe dans d'autres organisations comme l'OTAN ou l'Union européenne, et à l'exception de la Chine, les pays qui contribuent en moyens humains à ces opérations ne sont pas les mêmes que ceux qui y contribuent financièrement. «Cela entraîne une déresponsabilisation en chaîne. Qui est l'ONU dans ce cas? Par qui est-elle incarnée?»

C'est au Conseil de sécurité que revient la responsabilité de «maintenir la paix».

En 2001, partiellement en réponse aux expériences du massacre de Srebrenica et du génocide rwandais, est émis le rapport Brahimi. Il s'agit d'une réflexion sur le maintien de la paix, et la manière dont il peut être conçu afin de ne pas répéter les erreurs du passé. Puis en 2008 est rédigée la doctrine Capstone dans laquelle on peut lire que le but des OMP est d'«observer, surveiller, établir des rapports; encadrer le cessez-le-feu et apporter un soutien aux mécanismes de vérification; s’interposer dans une zone tampon et comme mesure de confiance». Elle constitue un socle sur lequel s'appuyer pour évaluer la légitimité de la mise en place d'une opération.

Cependant, il y a toujours eu trois principes depuis la création des OMP en 1956: l'impartialité, le consentement de l'État hôte et la possibilité d'usage de la force uniquement en cas de légitime défense (notamment de défense du mandat). «Ainsi, et même si ça parait pourtant évident, ce que l'histoire nous apprend c'est que pour maintenir la paix, il faut une paix à maintenir», conclut Alexandra Novosseloff.

Éviter l'escalade

Les OMP sont donc intrinsèquement inadaptées à une situation comme celle de la guerre en Ukraine. Mais ce n'est pas la seule raison qui empêche l'ONU d'envisager cette possibilité.

C'est au Conseil de sécurité que revient la responsabilité de «maintenir la paix». Or, pour résister dans le temps, cette instance ne peut se diviser: «Le Conseil de sécurité ne peut fonctionner que si les cinq puissances sont unies, ou du moins qu'il reste un semblant d'unité», explique la chercheuse en sciences politiques.

«Faire la guerre à la Russie serait suicidaire: il faut que le Conseil résiste. C'est pour cette raison que le droit de veto existe.»
Alexandra Novosseloff, chercheuse en sciences politiques, spécialiste de l'ONU

Si le Conseil se base sur ces cinq membres permanents, c'est parce qu'ils ont des responsabilités en tant que grandes puissances militaires, économiques et politiques. «C'est sur ces responsabilités que repose véritablement le maintien de la paix, et les rédacteurs de la Charte le savaient bien», poursuit la chercheuse. Pour maintenir la paix, il faut que les plus grandes puissances, et donc les plus dangereuses, ne se battent pas entre elles.

C'est d'ailleurs pour cette raison que des verrous comme le droit de veto ont été créés par les rédacteurs de la Charte, qui avaient tiré des leçons de l'échec de la Société des Nations. Habituellement donc, l'ONU ne traite pas des intérêts des cinq puissances permanentes. «L'ONU n'est pas intervenue en Algérie car la France était impliquée, ni à Cuba parce que les États-Unis l'étaient, ni au Vietnam ou au Tibet d'ailleurs», exemplifie Alexandra Novosseloff.

Mais alors comment expliquer qu'il y ait eu des résolutions votées pendant la guerre d'Irak, par exemple? Bien que le Conseil se soit également retrouvé en difficulté en 2003, la situation était différente car il y avait eu des précédents sur lesquels l'instance pouvait s'appuyer, comme l'invasion du Koweït: cette dernière servait de justification à l'invasion américaine en Irak.

Or, aujourd'hui la situation de la guerre en Ukraine est inédite. Puisque la Russie ne peut pas se justifier, il ne fait aucun doute pour la communauté internationale qu'elle est l'État agresseur: «Tout ce que peut faire le Conseil c'est organiser des réunions pour maintenir la pression. Faire la guerre à la Russie serait suicidaire: il faut que le Conseil résiste. C'est pour cette raison que le droit de veto existe.»

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