Société / Économie

Logement: il n'y a pas eu de miracle après 2017, il n'y en aura pas après 2022

Temps de lecture : 9 min

Le choc d'offre promis par Emmanuel Macron il y a cinq ans ne s'est pas produit. Il ne faut pas s'attendre à mieux au cours du prochain quinquennat, qui que soit l'élu·e.

Des tentes de personnes sans-abri, rue de Rivoli à Paris, le 21 avril 2020. | Thomas Coex / AFP
Des tentes de personnes sans-abri, rue de Rivoli à Paris, le 21 avril 2020. | Thomas Coex / AFP

Certains s'étonnent que le logement ne soit pas davantage abordé au cours de la campagne électorale. Cela n'a pourtant rien d'étonnant. Les difficultés rencontrées par Christiane Taubira lors des débats organisés par la Fondation Abbé Pierre ne sont pas de nature à inciter les autres candidats à venir sur ce terrain très technique et complexe où les envolées lyriques et les petites phrases ne suffisent pas à satisfaire les électeurs qui réclament du concret. En ce domaine, où entre le lancement d'un projet de construction et sa réalisation il peut s'écouler plusieurs années, il est un peu compliqué de faire des promesses d'un changement rapide.

Emmanuel Macron peut en témoigner. Le choc d'offre dont il avait parlé en 2017 ne s'est pas concrétisé. Les chiffres ne sont pas aussi catastrophiques que ses adversaires veulent bien le dire; la pandémie, avec les mesures de confinement, le report des élections municipales, etc., n'a pas arrangé les choses. Mais les chiffres de logements autorisés et commencés ne marquent aucune inflexion de tendance. L'idée selon laquelle notre système était «bloqué par la surréglementation» était un peu courte.

La loi Élan de 2018, en simplifiant des normes et en accélérant quelques procédures, n'a pas significativement changé la donne. C'est d'autant plus vrai que, par ailleurs, le président a pris des mesures aux effets fortement négatifs, comme la baisse des APL, qui a choqué avec raison, et surtout les ponctions exercées sur les organismes HLM qui réduisent leur capacité à produire des logements neufs.

La France est certainement l'un des pays où les aides sociales au logement et la part des logements sociaux dans le parc locatif sont les plus élevées, avec des résultats qui ne sont pas pleinement satisfaisants. Il peut être tentant de chercher d'autres solutions, mais les idées simples ne marchent pas forcément pour résoudre un problème complexe.

Un problème commun à tous les pays développés

Ce problème, tous les pays développés le connaissent, quelle que soit leur organisation en ce domaine (certains pays comptent peu de logement sociaux, d'autres en ont beaucoup, certains comptent beaucoup de propriétaires, d'autres davantage de locataires), mais tous ont un point commun: le logement y coûte cher et le prix augmente encore, souvent même plus qu'en vite qu'en France: 8,8% dans la zone euro sur un an au troisième trimestre 2020 contre 7,1% en France.

Non seulement il est le premier poste de dépense des foyers, mais en plus il occupe une part croissante dans leur budget. Ainsi que le constate un récent rapport de l'OCDE, «moins de la moitié des habitants [des pays membres de l'organisation], en moyenne, sont satisfaits de l'accessibilité financière du logement dans la ville ou la région où ils vivent». Le problème touche évidemment ceux qui ont les revenus les plus faibles, qui se trouvent confrontés au double problème d'un logement à la fois cher pour eux et inconfortable, mais «une part croissante de la classe moyenne se retrouve également face à des problèmes d'accessibilité financière du logement».

De ce point de vue, il est regrettable que, en France, on ne parle guère du logement qu'un fois par an, au moment de la remise du rapport annuel de la Fondation Abbé Pierre sur le mal-logement. Ce document indispensable oblige les médias et les politiques à s'arrêter un moment sur de vrais problèmes, mais il ne permet pas d'aborder la question du logement dans sa globalité. On peut être bien logé, mais à un prix élevé qui pèse sur le revenu disponible pour d'autres dépenses.

Quant au problème des SDF, il n'est pas un pur problème de logement. Si, selon la Fondation, il a doublé en dix ans, ce n'est pas uniquement par manque de logements très sociaux: il faut voir aussi la question des revenus, de l'emploi, de l'évolution de la société et des familles. Le logement est un des problèmes des SDF, il n'est pas le seul auquel ils soient confrontés; s'il faut les aider à résoudre celui-ci en priorité, c'est parce que cela peut leur permettre de résoudre ensuite les autres. C'est le but du plan Logement d'abord lancé en 2017 en prenant pour modèle ce qui a semblé bien marcher en Finlande (mais n'a pas encore ici donné les résultats escomptés, si l'on en juge par les chiffres). Ce genre d'action est nécessaire mais elle ne concerne, heureusement, qu'une petite partie de la population. Le problème est plus large.

Et c'est là que les choses deviennent compliquées. Car il faut à la fois avoir une vue globale des besoins en logements et une réponse appropriée aux besoins de populations particulières, que ce soit sur le plan social (faibles revenus, étudiants, personnes dépendantes, etc.) ou géographique.

Manque de logements sociaux

En France, avec 471.000 logements autorisés en 2021 et 386.700 commencés, on est sans doute très loin de ce qu'il aurait été souhaitable de faire. De même, 104.800 logements sociaux financés en 2021, c'est sans doute insuffisant, même si une proportion «record» de 33%, comme le souligne Emmanuelle Wargon, ministre déléguée chargée du Logement, concerne les PLAI (financés par un prêt locatif aidé d'intégration, qui vise des personnes en grande difficulté d'insertion). Encore faut-il que ces logements soient construits au bon endroit, là où le marché est tendu, pour reprendre l'expression consacrée. Il ne s'agit pas de faire du chiffre, mais d'être efficace.

Au 1er janvier 2021, on comptait en France 5,2 millions de logements locatifs sociaux, soit 15,6% des résidences principales. Seuls quatre pays de l'OCDE ont une proportion de logements sociaux plus importante: les Pays-Bas, l'Autriche, le Danemark et le Royaume-Uni. Faut-il faire plus, faut-il surtout faire davantage de logements très sociaux, faut-il donner la priorité aux logements dits intermédiaires, qui permettraient aux classes moyennes de se loger sans avoir recours aux logements sociaux? Le débat sur le sujet n'a jamais été engagé en dehors du cercle des spécialistes du logement.

Il en est de même pour l'encadrement des loyers, qui n'est guère dans la philosophie d'Emmanuel Macron, mais qui a toutefois été rétabli après une interruption à Paris et Lille à la suite de son annulation par des tribunaux administratifs. L'expérimentation doit être poursuivie jusqu'en 2026 dans plusieurs métropoles. Faudra-t-il la poursuivre, faudrait-il l'étendre à l'ensemble du territoire comme le souhaite la Fondation Abbé Pierre? Là encore, la question devrait être débattue, sur la base des données concrètes issues de l'expérience.

Un placement financier comme les autres?

Il y a aussi beaucoup de questions dont on ne parle jamais. Il en est ainsi de la financiarisation du logement, devenu un placement comme les autres et souvent apprécié par les épargnants pour sa rentabilité. On aurait pu penser qu'attirer des capitaux vers ce secteur aurait contribué à stimuler l'effort de construction. Cela n'a pas toujours été le cas et pas toujours au bon endroit. Et quand on voit la hausse du coût du logement dans une ville comme Berlin, qui avait naguère la réputation d'être peu chère, on peut se demander si l'afflux d'investisseurs venus de toute l'Europe n'a pas surtout contribué à faire monter les prix et les loyers.

De même, quand on voit des fonds d'investissement se spécialiser à Paris dans l'achat de logements loués peu cher (par exemple des appartements soumis à la loi de 1948) pour les rénover et les louer ensuite très cher, on peut se poser des questions sur les conséquences sociales de ce type d'investissement.

Dans les statistiques que publie l'Insee chaque année dans son Portrait social de la France, on trouve des chiffres troublants, par exemple ceux-ci: «Les ménages propriétaires de 3 logements ou plus (11% des ménages), possèdent quant à eux près de la moitié du parc (46%). En particulier, les ménages détenteurs de 10 logements ou plus (0,6% des ménages) possèdent 8% du parc, soit quatorze fois leur part dans la population, et les détenteurs de 20 logements ou plus (0,1% des ménages, soit environ 30.000 ménages) détiennent 2,4% des logements.» Cette concentration de la fortune immobilière ne pose-t-elle pas un problème? On est loin de l'image du couple de personnes âgées aux revenus modestes qui achètent un appartement à louer pour compléter leurs retraites.

On pourrait parler aussi de la question de la simplification des normes pour encourager la construction. Les quelques pas faits en ce domaine ont vite été compensés, et ce n'est pas forcément une mauvaise chose. Qu'il s'agisse de l'accès au logement pour les personnes handicapées ou plus encore de la nécessaire isolation thermique des bâtiments, qui doit être généralisée, le durcissement des normes répond à une nécessité. Toute la question est de savoir quel en est l'impact sur le coût du logement et qui le supporte.

Cette question est pleinement d'actualité: depuis le 1er janvier, une nouvelle réglementation environnementale (RE2020) s'applique aux logements neufs. L'objectif est d'améliorer la performance énergétique des bâtiments, diminuer l'impact carbone lié à leur construction et promouvoir des bâtiments adaptés aux conditions climatiques à venir. Elle devrait permettre aux futurs occupants de faire de réelles économies d'énergie, mais le coût de construction pourrait être de 5% à 10% plus élevé selon les estimations.

Résistances locales

Face à toutes ces interrogations, personne n'a la recette miracle. C'est d'autant plus compliqué pour un·e candidat·e à la présidence de la République que l'État n'a pas toutes les clés: il faut qu'il ait une politique claire et fermement défendue, mais il ne peut l'appliquer qu'en coopération étroite avec les collectivités locales et un certain nombre d'acteurs économiques (promoteurs, organismes d'HLM, etc.). Ce n'est pas un hasard si le rapport remis en septembre par la Commission pour la relance durable de la construction de logements, présidée par François Rebsamen, insiste beaucoup sur les mesures à prendre pour vaincre ce qu'il appelle les «résistances locales à la construction».

Bref, pour plaire aux électeurs, il est difficile de briller sur le dossier très technique du logement si l'on veut être sérieux. Les propositions qui commencent à arriver ne sont pas toutes d'un très haut niveau. La palme de la bêtise, personne ne sera surpris, revient à Éric Zemmour qui ne trouve rien de mieux à proposer que de supprimer la loi SRU, qui contraint les communes à avoir un minimum de logements sociaux, au prétexte qu'elle nourrirait l'immigration. On peut imaginer qu'il n'ait pas envie de voir des pauvres près de chez lui dans le très chic VIIIe arrondissement de Paris, mais la réflexion est un peu courte.

Le plus étonnant est d'entendre ses soutiens proclamer que Marine Le Pen ne mérite plus leur confiance parce qu'elle a repris des idées de gauche. Quand on lit son programme, le caractère gauchisant de ses propositions sur le logement ne saute pourtant pas aux yeux: il s'agit d'un programme très classique d'une droite résolument bourgeoise qui plaide pour une France de propriétaires, avec la suppression de l'impôt sur la fortune immobilière et la possibilité de transmettre en franchise d'impôt des patrimoines importants, avec juste quelques mesures destinées à tenter de repeupler les régions dites de la diagonale du vide, pour ne pas avoir l'air d'oublier la France d'en bas.

De même, Valérie Pécresse plaide pour une France de propriétaires, mais elle le fait d'une façon un peu plus subtile en pensant à l'environnement, aux mesures anti-ghettos, etc.

Prudence allemande

À gauche et chez les Verts, les propositions sont évidemment, avec des nuances, plus sociales, plus orientées vers les locataires de logements à prix abordable et plus marquées par les considérations environnementales. Mais ce n'est pas ce qui fera la différence entre eux. De toute façon, on peut toujours promettre comme Jean-Luc Mélenchon (qui a sur ce point le programme le plus complet et le plus précis) une «offre massive de logements de qualité» et la construction de 200.000 logements sociaux par an, cela ne préjuge pas de ce qui se passera réellement. Attendons qu'Emmanuel Macron se présente officiellement et fasse la synthèse des deux bords...

Mais il n'est pas sûr que les programmes élaborés aujourd'hui soient encore d'actualité demain. Le dossier évolue très vite. Avec le confinement, on a vu un retour vers la maison individuelle avec un petit jardin, à une époque où il faudrait arrêter de grignoter de nouveaux espaces naturels et plutôt densifier l'habitat sur les terrains déjà artificialisés. On découvre aussi le besoin de verdir les villes... La navigation entre toutes ces contraintes va encore compliquer le problème: où construire, quoi construire, pour qui, avec quelles techniques et à quel prix? Pour oser prévoir une relance forte de la construction, il faut avoir une belle dose d'optimisme.

À titre de comparaison, remarquons que la nouvelle coalition au pouvoir en Allemagne, avec une population de 83 millions d'habitants et un PIB supérieur de plus de 40% au nôtre, s'est engagée à la construction de seulement 400.000 logements par an dont 100.000 sur fonds publics. C'est un objectif raisonnable, trop peut-être, mais qui a l'avantage d'avoir de bonnes chances d'être atteint...

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