Monde

Les résolutions les plus maladroites de l'ONU

Foreign Policy, mis à jour le 13.06.2010 à 14 h 11

Le monde entier se demande si une nouvelle résolution du Conseil de sécurité des Nations unies prévoyant des sanctions contre les activités d'enrichissement d'uranium de l'Iran sera efficace. Par le passé, des résolutions particulièrement malvenues n'ont parfois servi qu'à aggraver les problèmes.

Le Conseil de Sécurité de l'ONU a adopté ce mercredi 9 juin une nouvelle résolution concernant l'Iran, la quatrième au sujet du programme nucléaire du pays. Selon l'ambassadrice des Etats-Unis à l'ONU, Susan Rice, celle-ci devrait avoir un «impact réel» sur l'Iran.

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Voici la liste des 10 résolutions les plus mal conçues, les plus inutiles ou inefficaces qui ont été adoptées par les 15 Etats membres du Conseil de sécurité de l'ONU. Certaines de ces résolutions semblaient tout à fait convenables, mais présentaient en fait des défauts qui les ont rendues contreproductives. D'autres ont été efficaces pour certains pays, catastrophiques pour d'autres. D'autres encore ont simplement fait leur temps. Dans tous les cas, ces résolutions mettent en lumière le caractère faillible de ce que certains dignitaires aiment appeler l'«auguste Conseil».

1. Résolution 1863 sur la Somalie: Le chant du cygne somalien


Casque Bleu allemand en Somalie / Reuters

Quatre jours avant que Barack Obama ne soit investi à la présidence des Etats-Unis, l'administration Bush fit pression pour faire adopter une résolution du Conseil de sécurité qui mettrait en place une mission de maintien de la paix en Somalie, alors sur le point de se débarrasser de ses occupants éthiopiens et des activistes islamistes. Le secrétariat de l'ONU était fermement opposé à cette initiative. Selon lui, il n'y avait nul besoin de «maintenir la paix» en Somalie; en outre, aucun pays n'était disposé à y envoyer des soldats.

«Certains considèrent la résolution 1863 du Conseil de sécurité de l'ONU n'était qu'un geste complètement inutile; un appel en faveur d'une opération d'instauration de la paix en Somalie émanant d'une administration sortante [celle de Bush] qui savait pertinemment que ces forces ne seraient jamais déployées», avait expliqué Kenneth Menkhaus, un universitaire de renom du Davidson College. «Mais d'autres sont convaincus que cette résolution a été particulièrement préjudiciable. Elle a donné au groupe djihadiste al-Shabab un outil de mobilisation idéal contre les Etats-Unis et les Nations unies alors même que le retrait de Somalie des troupes éthiopiennes et un changement de gouvernement à Mogadiscio avait placé [le groupe] al-Shabab sur la défensive. Cette résolution a eu pour seul effet de soulever un tollé en Somalie.»

Susan Rice, la nouvelle ambassadrice américaine à l'ONU faisait également parti du camp des prudents. «Je suis, moi aussi, sceptique quant au bien-fondé de l'envoi d'une force de maintien de la paix de l'ONU en Somalie en ce moment», avait-elle indiqué lors de son audience de confirmation.

 

2. Résolution 1835 sur l'Iran: Condoleeza et Sergeï font du sur-place

Les relations diplomatiques entre les Etats-Unis et la Russie se sont gravement détériorées lorsque les Etats-Unis ont pris parti pour la Géorgie dans son conflit avec l'armée russe à propos des républiques séparatistes d'Abkhazie et d'Ossétie. En pleine impasse, l'Agence internationale de l'énergie atomique publia un rapport dont les conclusions étaient les suivantes: l'Iran n'avait pas respecté les exigences de l'ONU et poursuivait ses activités d'enrichissement d'uranium. De plus, il lui était impossible de s'assurer que le programme nucléaire de l'Iran était pacifique.

Ce type de rapports constituent généralement l'étape préalable à des sanctions. Le Kremlin a bien fait comprendre qu'il serait opposé à de nouvelles sanctions contre l'Iran. Toutefois, dans le but de montrer que les relations entre les deux puissances (Etats-Unis et Russie) pouvaient s'améliorer, la secrétaire d'Etat, Condoleezza Rice, et le ministre russe des Affaires étrangères de l'époque, Sergeï Lavrov, ont accepté de promouvoir une résolution réitérant l'appui des deux pays aux accords de l'ONU déjà conclus sur le programme nucléaire de l'Iran, sans toutefois inclure de nouvelles mesures.

George W. Bush et Dmitri Medvedev en 2008 / Reuters

3. Résolution 1706: «S'il vous plaît... Nous vous ordonnons de cesser de tuer votre peuple.»

Août 2006, le Conseil de sécurité de l'ONU adopte cette résolution, dont on se souvient peu, qui autorise une mission onusienne de maintien de la paix au Darfour (Soudan). Elle prévoyait d'utiliser «tous les moyens nécessaires» pour protéger les populations du Darfour. Mais la mise en œuvre de cette résolution, dont l'administration Bush avait été l'initiatrice, nécessitait le consentement du gouvernement soudanais.

L'ambassadeur américain à l'ONU de l'époque avait alors déclaré: «Je crois que nous sommes ici devant le cas de l'œuf et de la poule. Une fois que la résolution aura été adoptée, nous pourrions obtenir le consentement [du gouvernement du Soudan] plus vite qu'on ne l'imagine.»

Le Soudan n'a jamais donné son consentement. Et les Nations unies n'étaient pas préparées pour passer en force et intervenir au Darfour. Il a fallu presque un an pour que le Conseil de sécurité trouve enfin un accord avec le Soudan sur une force jugée acceptable. Le 31 juillet 2007, le Conseil de sécurité de l'ONU adopte la résolution 1769 qui aboutit à la création d'une force de maintien de la paix hybride Nations unies/Union africaine. Cette force était handicapée par une structure de commandement confuse et un manque de matériel militaire évolué, notamment d'hélicoptères de combat.

«Pour n'importe quel problème, on préconise d'envoyer quelques casques bleus, qu'importe si c'est inadapté ou inefficace», estimait John Prendergast, le cofondateur du projet Enough. Au lieu d'un investissement diplomatique en vue de trouver une solution politique ayant un véritable impact sur des crimes génocidaires qui perdurent, les Etats-Unis ont privilégié le déploiement de quelques milliers de soldats africains désorganisés sur l'immense territoire désertique et hostile du Sahara. «Il était prévisible qu'ils ne pourraient pas faire grand-chose. Naturellement, la situation politique s'est envenimée et est restée sans solution.»


Casque Bleu jordanien au Darfour / Reuters

4. La résolution 1530: choisissez votre terroriste

Dans les heures qui ont suivi les attentats à la bombe dans des trains de banlieue qui convergeaient vers Madrid en mars 2004 (191 morts), le chef du gouvernement espagnol José Maria Aznar, a obtenu le soutien total du Conseil de sécurité pour le vote d'une résolution condamnant le mouvement séparatiste armé basque ETA.

 

Cette initiative espagnole, menée trois jours avant les élections présidentielles, a montré à quel point il est facile d'influencer le Conseil quand l'un de ses Etats membres est frappé par une tragédie d'ampleur nationale. Pourtant, dans le pays, cette ruse n'a pas marché. Aznar a subi un vote sanction qui l'a évincé du pouvoir, en partie à cause du courroux populaire face à ce qui était considéré comme un stratagème politicien. Bien qu'aujourd'hui personne au sein du Conseil de sécurité ne considère que l'ETA est responsable des attentats de mars 2004, cette résolution existe toujours; elle est toujours inscrite noir sur blanc.

«Cela fait parti du mode opératoire: eh bien, on s'est trompé, tant pis. Passons à autre chose», avait déclaré Colin Keating, ex-ambassadeur néozélandais à l'ONU qui dirige aujourd'hui le Rapport du Conseil de sécurité. «Ce n'est pas un organe qui s'estime responsable devant quiconque, et certainement pas devant le principe d'exactitude historique.»

Graffiti en faveur d'ETA dans la ville de Guernica (Espagne) / Reuters

5. Les résolutions 1267 et 1390: «Croyez-moi, c'est un terroriste!»

La résolution 1267, adoptée à la suite des deux attentats à la bombe contre des ambassades américaines en Afrique de l'Est, a prévu une série de sanctions financières et relatives aux déplacements pour les membres du gouvernement d'Afghanistan. Ce dernier, contrôlé par les talibans, avait refusé de livrer le numéro un d'al-Qaida, Oussama Ben Laden, afin qu'il soit traduit en justice. Après le 11-Septembre, le Conseil de sécurité de l'ONU a étendu la liste des cibles à al-Qaida et aux groupes en lien avec l'organisation terroriste. Ce qui a préparé le terrain pour les Etats-Unis, la Russie et d'autres pays, qui ont alors pu proposer l'inscription de centaines d'individus sur une liste des terroristes de l'ONU.

Ces mesures ont créé une situation cauchemardesque digne des romans de Kafka pour les personnes concernées. Les accusés portés sur la liste ne disposaient d'aucun recours juridique. Pour être rayés, il leur fallait convaincre l'Etat qui les y a inscrits. Mais certains n'avaient même pas le moyen de savoir quel pays les avait fait figurer sur cette liste. Les procédures permettent en effet aux gouvernements d'agir dans le secret.

Garad Jama, un Américain né en Somalie qui vit à Minneapolis, m'a raconté que sa vie a basculé depuis qu'il apparaissait sur les listes de terroristes établies par les Etats-Unis et l'ONU. Un an plus tard, en août 2002, on a éliminé son nom des deux listes. «Ma vie est fichue», m'avait-il confié. «Je n'ai [pourtant] jamais eu aucun lien avec quelque terrorisme que ce soit.»

Dick Marty, un membre de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe (qui avait notamment été chargé d'enquêter sur l'affaire des prisons secrètes de la CIA en territoire européen) a dénoncé cette liste noire de l'ONU et l'a qualifié d'«injustice flagrante»; elle ne respecte pas les droits de l'homme les plus élémentaires. Il a ajouté que les activités du Conseil de sécurité de l'ONU constituaient une «dangereuse érosion des (...) libertés fondamentales». Ces dix dernières années, les gouvernements européens s'efforcent de réviser cette résolution et de renforcer les clauses de sauvegarde des libertés individuelles.

Oussama Ben Ladan dans une vidéo de 2007 / Reuters

6. Résolution 912: une brigade anti-génocide impuissante

En avril 1994, alors que des extrémistes rwandais perpétraient le plus grand massacre de l'histoire moderne, le Conseil de sécurité vota à l'unanimité la résolution 912, qui préconisait une réduction de la taille d'une force onusienne de maintien de la paix déjà sous-équipée. En guise de compromis, les Etats-Unis acceptèrent que la résolution comprenne une disposition affirmant la volonté du Conseil d'étudier toute recommandation du secrétaire général de l'ONU (à cette période, il s'agissait de Boutros Boutros-Ghali) concernant la taille des effectifs consacrés à cette mission et la nature de son mandat. Huit jours plus tard, Boutros-Ghali demanda au Conseil de revenir sur sa décision, expliquant que le mandat de l'ONU était insuffisant pour empêcher un massacre à grande échelle. Mais les Etats-Unis bloquèrent toute décision qui aurait permis d'étendre cette mission.

«La communauté internationale, ainsi que des pays d'Afrique, doivent porter leur part de responsabilité dans cette tragédie», avait affirmé, en 1998, le président Clinton, au cours d'une visite au Rwanda. «Nous n'avons pas agi assez vite après le début des tueries. Nous n'aurions pas dû laisser les camps de réfugiés devenir le refuge des meurtriers. Nous n'avons pas immédiatement appelé ces crimes par le nom qui convient: génocide.»

Réfugiés rwandais évacués par des soldats de l'ONU / Reuters

7. Résolution 819: pas une zone de sécurité, mais le théâtre d'atrocités sans nom

En 1992, l'armée serbe de Bosnie-Herzégovine décime des Bosniaques (musulmans) de l'est et du centre du pays et force plus de 100.000 civils à se réfugier dans des enclaves. Le 16 avril 1993, l'ONU vote la résolution 819 par laquelle elle crée une «zone de sécurité» à Srebrenica. Mais, par la suite, elle ne réussit pas à mobiliser suffisamment de soldats pour protéger l'enclave.

La situation s'aggrave après la décision de créer d'autres zones de sécurité. C'est précisément ces sites qui deviennent le théâtre du pire massacre commis en Europe occidentale depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale.

Au moment de l'adoption de cette résolution déjà, les Bosniaques étaient presque sûrs que cette initiative onusienne serait inefficace. L'ancien ambassadeur de Bosnie-Herzégovine à l'ONU, Mohammed Sacirbey, avait immédiatement critiqué cette résolution qu'il estimait cynique et inutile.

«La tragédie de Srebrenica hantera notre histoire pour toujours.» C'est ce qu'avait écrit le secrétaire général de l'ONU, Kofi Annan, dans un examen (1999) de l'échec de l'ONU en ce qui concerne la population de Srebrenica. «A cause d'une erreur, de mauvais jugements et de notre incapacité à reconnaître la gravité de la situation à laquelle nous étions confrontés, nous n'avons pas réussi à jouer notre rôle et à sauver la population de Srebrenica.»

Femmes musulmanes de Srebrenica / Reuters

 

8. Résolutions 661et 687: «Dommage collatéral en Irak»

Ces résolutions ont joué un rôle central dans la défaite, l'«endiguement» et le renversement de Saddam Hussein. C'était un peu une façon de montrer que les résolutions onusiennes peuvent entraîner de lourdes conséquences. Cependant, la résolution 661 votée en 1990, qui imposa un embargo total (commercial - notamment sur le pétrole -, financier et militaire) a infligé des souffrances d'une telle ampleur au peuple irakien que, depuis, il est devenu politiquement impossible de défendre un embargo total. Aujourd'hui, le Conseil de sécurité de l'ONU impose essentiellement des sanctions qui frappent spécifiquement les élites dirigeantes d'un pays.

L'année suivante (1991), la résolution 687, que les diplomates onusiens surnomment la «mère de toutes les résolutions», fixe les conditions de la défaite militaire de Saddam Hussein dans la première Guerre du Golfe. On lui demande de détruire toutes les armes de destruction massives de l'Irak. (Dix ans plus tard, les Etats-Unis et la Grande-Bretagne ont invoqué la prétendue violation irakienne de cette résolution pour justifier sur le plan juridique la guerre d'Irak et le renversement de Saddam Hussein - d'autres membres du Conseil de sécurité avaient pourtant objecté à cette action.)

A bien des égards, cette résolution fut dès le début une grande réussite. En un an, elle avait abouti à la suppression par l'Irak de son programme d'armement de destruction massive. Mais on l'a su avec certitude uniquement quand les forces américaines, persuadées que le pays recelait encore ces armes interdites après la chute de Saddam Hussein, fouillèrent le pays de fond en comble sans succès.

Désormais, cet épisode symbolise également l'abus de pouvoir du Conseil de sécurité de l'ONU. Dans le cadre de cette résolution, un système de surveillance avait été mis en place (composé notamment d'experts en armement et de matériels tels que des détecteurs, des drones et des caméras). Un dispositif si élaboré et envahissant qu'on l'a qualifié de première «occupation étrangère télécommandée» au monde. Les Etats-Unis et la Grande-Bretagne ont exploité ce système de surveillance pour accéder secrètement aux informations liées à la sécurité de Saddam Hussein.

Bien que Saddam Hussein soit mort et que les armes de l'Irak n'existent plus depuis longtemps, cette résolution, elle, est encore là. Elle limite la marge de manœuvre du nouveau gouvernement en place en Irak, condamné à fonctionner comme un pays paria. Les restrictions commerciales, notamment l'interdiction de produits chimiques (pesticides par exemple), «font partie des contraintes qui continuent d'empêcher l'Irak d'accéder de nouveau au statut de membre actif et responsable de la communauté internationale et, en même temps, de le priver des bénéfices des progrès technologiques et de la recherche», a regretté le chef de la diplomatie irakienne, Hoshyar Zebari.

9. Résolution 242: une traduction qui sème de désordre

Comme si le conflit au Proche-Orient n'était pas suffisamment compliqué, le 22 novembre 1967, le Conseil de sécurité adopte la résolution 242. Immédiatement après la guerre des Six-Jours, on y introduit le principe «terre contre paix». La traduction revêtait une certaine ambiguïté, qui n'a pas manqué d'envenimer les relations israélo-arabes.

En anglais, la résolution («withdrawal of Israeli forces from territories occupied in the recent conflict»), appelait au «retrait des forces israéliennes des territoires occupés au cours du récent conflit» [traduction littérale en français, non officielle]. Israël a interprété qu'il pouvait restituer une partie, mais pas l'ensemble des territoires conquis dans le cadre d'un règlement.

Selon la version française, Israël doit se retirer «des territoires occupés» tout court. Ce que les Arabes ont interprété ainsi: on exige d'Israël qu'il cède tous les territoires dont il s'est emparé pendant la guerre des Six-Jours.

Le sens exact de cette résolution reste équivoque. Il a mis à rude épreuve la patience des linguistes, des responsables politiques, des diplomates et des partisans de la lutte armée. Il a aussi donné matière à d'innombrables travaux universitaires, ouvrages et autres articles aux titres aussi ampoulés qu'Etude de cas de l'ambiguïté diplomatique ou encore Réévaluation juridique de l'interprétation de droite de la formule relative au retrait s'agissant du conflit israélo-palestinien.

Cette ambiguïté a signalé l'incapacité du Conseil de sécurité à s'accorder sur le langage définissant le sort des territoires arabes. D'où la mise en garde du secrétaire d'Etat américain, Dean Rusk: «Cette situation pourrait donner lieu à de graves problèmes à l'avenir.»

 

Soldats israéliens à un checkpoint / Reuters

 

10. Résolution 82: ce qui nuit aux Russes finit par nuire aux Américains

Cette résolution adoptée en 1950 autorise l'intervention américaine dans la guerre de Corée. C'est l'une des premières preuves de l'extraordinaire pouvoir du Conseil de sécurité de l'ONU, en même temps qu'elle a favorisé le contournement du Conseil de sécurité.

Après avoir réalisé à quel point le fait de ne pas avoir réussi à bloquer la résolution 82 était grave (l'Union soviétique boycottait le Conseil de sécurité pour protester contre son refus de transférer le siège chinois de Taïwan à Pékin), Moscou décide d'opposer son veto à toutes les prochaines résolutions visant la Corée du Nord.

A la suite de quoi le secrétaire d'Etat américain de l'époque, Dean Acheson, propose une nouvelle procédure à l'Assemblée générale intitulée «Union pour le maintien de la Paix». Objectif: permettre à un Etat membre de passer outre le Conseil de sécurité de l'ONU et de voir une initiative approuvée à l'Assemblée générale, y compris en matière de recommandations sur le recours à la force.

Mais la résolution 377 («Union pour le maintien de la Paix») a eu un effet boomerang sur les Etats-Unis. Car elle permettait de convoquer une session extraordinaire d'urgence - sans limite de durée - pour parer aux menaces à la paix et à la sécurité internationales dont le Conseil de sécurité ne se préoccuperait pas.

C'est ainsi que, sous le leadership des Etats arabes qui cherchent un moyen de contourner le veto américain, la 10ème session extraordinaire d'urgence a été ouverte en 1997 pour tenter de régler le problème des territoires palestiniens occupés. Elle n'a jamais été officiellement close.

Colum Lynch

Traduit par Micha Cziffra

Photo: Ahmadinejad, le 3 mai 2010 à l'ONU. REUTERS/Chip East

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