Régimes spéciaux: la réforme des retraites ratée de Sarkozy

Au moment où est lancée la réforme des retraites, retour sur le premier échec du sarkozysme.

Pour arroser comme il se doit le troisième anniversaire de son élection à la présidence de la République, Nicolas Sarkozy a publié sur elysee.fr un bilan très positif de son action à la tête du pays. Le document fait 53 pages et n'accorde que quelques lignes à une réforme qui était pourtant présentée comme centrale au début du quinquennat, celle de la réforme des régimes spéciaux.

La réforme des régimes spéciaux de retraite (SNCF, RATP, Banque de France, etc.) a été menée à bien dès l’automne 2007. Dans un but évident de justice, il s’agissait d’aligner ces régimes de retraite sur ceux de la fonction publique. D’ores et déjà, cette réforme a déjà permis de soulager les comptes des régimes de retraite du secteur public de 500 M€ d’ici à 2012, puis ensuite de 500 M€ par an au-delà.

Lancée en pleine euphorie post-élection, la réforme devait être le manifeste de la méthode Sarkozy: négociation avec les partenaires sociaux, mais, au final, décision ferme du gouvernement afin de rompre avec l'immobilisme des années Chirac. Nicolas Sarkozy avait présenté l'enjeu dans un discours le 18 septembre 2007:

On me demande: «voulez-vous passer en force?» Si, par «passer en force», on entend l'absence de concertation, notamment au niveau des entreprises, je réponds "non". On me demande alors: «ne craignez-vous pas que tout cela n'aboutisse qu'à une apparence de réforme?». A cette question, je réponds encore «non». Dans quelques mois, une étape décisive dans l'harmonisation des régimes de retraites aura été franchie.

À l'annonce de la réforme, les cheminots se mettent en grève et les transports sont paralysés pendant une dizaine de jours. Mais le ministre du Travail, Xavier Bertrand, va négocier et réussir à faire signer un accord aux syndicats.

Par quel miracle? Si le gouvernement n'a pas cédé sur l'allongement de la durée de cotisation (les agents de la SNCF, de la RATP, d'EDF et de GDF passent progressivement de 37,5 à 41 ans en 2016), Bertrand a lâché du lest sur d'autres paramètres obscurs du calcul des retraites: échelons d'ancienneté supplémentaire, assiette du salaire liquidable élargie, prime de travail intégrée dans la prime de fin d'année, droit à retraite anticipée pour trois enfants étendu aux hommes...

Sarkozy, fier de rompre avec l'immobilisme

Médiatiquement, l'affichage est parfait: les cheminots ont cédé face à la volonté de fer du gouvernement et on retiendra que les régimes spéciaux sont désormais harmonisés avec le régime général de retraite. Quant aux compensations accordées, elles sont bien trop techniques pour qu'on s'y attarde. Cela permettra à Nicolas Sarkozy de claironner à Nantes le 2 avril 2008, renvoyant tous les gouvernements précédents à leur immobilisme:

Vous savez, si j'ai conduit la réforme des régimes spéciaux, ce n'était pas pour faire mal aux cheminots, aux électriciens, aux gaziers ou aux agents de la RATP. C'était parce qu'il fallait le faire. Et ce n'est pas la peine de me dire que c'était difficile, parce que si cela avait été moins difficile, les autres l'auraient fait avant moi, notamment ceux qui sont peu économes en conseil.

Mais les compensations accordées aux syndicats rendent en fait la réforme caduque. Si l'objectif est de faire des économies, c'est raté. «Les gains résultant de la réforme des régimes spéciaux pourraient, à terme, s'avérer beaucoup plus faibles pour la collectivité que ce que les prévisions initiales, particulièrement optimistes, ne le laissaient à penser», note le sénateur UMP Dominique Leclerc dans un rapport pour le projet de loi de finances 2010.

Le gouvernement ne répond pas aux députés UMP

Étonnamment, le ministère du Travail n'a jamais publié de bilan chiffré de la réforme. Seul chiffre disponible, celui donné par le bilan de Sarkozy qui annonce «un gain de 500 M€ d’ici à 2012, puis ensuite de 500 M€ par an au-delà». On devine que la statistique n'est pas très affinée puisqu'en juin 2008 -alors qu'il était encore très difficile de mesurer l'impact de la réforme- la rue de Grenelle donnait déjà ce chiffre de 500 millions d'économies cumulées en 2012.

Plusieurs députés UMP se sont inquiétés de cette absence de transparence et ont posé une question écrite au gouvernement pour avoir des éclaircissements: Dominique Dord le 16 septembre 2008, Rémi Delatte le 3 novembre 2009 et Philippe Houillon le 1er décembre 2009. Aucune de ces questions n'a trouvé réponse. Le gouvernement dispose d'un délai de 2 mois pour répondre aux questions des parlementaires. Dans le cas de Dominique Dord, cela fait... 20 mois que la question est perdue dans une étagère de la rue de Grenelle. Autant dire que l'administration n'a pas spécialement envie de communiquer sur le sujet.

Le seul à avoir tenté ce calcul périlleux est le sénateur UMP Dominique Leclerc. Dans son rapport pour le projet de loi de finances 2010, il montre que, par un mécanisme très complexe, les gains accumulés jusqu'en 2020 grâce à la réforme du régime de la SNCF seront annulés les années suivantes.

De 2009 à 2019, les gains bruts annuels seraient compris entre 300 millions et 500 millions d'euros par an. En revanche, à partir de 2020, le gain brut chuterait autour de 150 millions par an, un niveau inférieur au coût des mesures d'accompagnement qui serait de l'ordre de 200 millions par an à compter de 2013. En d'autres termes, les gains accumulés au cours de la première période seraient annulés au cours de la seconde.

On voit sur ce graphique comment le gain brut de la réforme  du régime SNCF (sans compter le coût des «mesures d'accompagnement») chute au cours du temps.

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Quant au régime spécial de la RATP, autre gros morceau de la réforme, son impact budgétaire est en fait très limité. Le sénateur UMP relève même que la réforme ferait perdre de l'argent au régime jusqu'en 2014. Les chiffres sont exprimés en millions d'euros.

a09-103-32Au final, l'objectif de Xavier Bertrand d'économiser 4,4 milliards d'euros d'ici à 2030 s'avère chimérique. Même si, comme le précise Dominique Leclerc «ces exercices de projection sont à prendre avec précaution car le comportement des agents est délicat à déterminer».

Dans leur livre Les réformes ratées du Président Sarkozy (Flammarion, 2009), les économistes Pierre Cahuc et André Zylberberg voient l'épisode des régimes spéciaux comme le moment où Sarkozy renonce à ses fameuses «réformes» tant vantées pendant la campagne:

En réalité, il semble que le coût de la réforme importe peu. L'essentiel est de produire l'apparence du changement. Pour cela, il suffit de brandir dans la multitude des modifications celles qui accréditent le mieux cette idée. L'alignement de la durée de cotisation sur celle du régime général pour les nouveaux entrants en fait évidemment partie. Dans le même temps, le gouvernement peut (discrètement) accorder de substantielles compensations aux actuels salariés des régimes spéciaux en jouant sur d'autres paramètres.

Les deux économistes expliquent que cette stratégie sera à la source de plusieurs autres «réformes ratées»: la modernisation du marché du travail, la représentativité des syndicats ou la réforme du secteur des taxis. À quelques mois de la réforme des retraites, l'exemple des régimes spéciaux est éclairant sur la méthode Sarkozy qui veut tout à la fois «sortir de l'immobilisme, sortir de la société des avantages acquis et des rentes de situation» et contenir les mouvements sociaux. Pour résoudre cette quadrature du cercle, une solution est donc de ne rien lâcher sur la mesure la plus médiatique mais de céder sur d'autres paramètres plus difficilement identifiables. Du vrai storytelling.

Vincent Glad

Photo: Des voyageurs agglutinés à la station Gare de l'Est à Paris lors de la grève de novembre 2007, REUTERS/Benoît Tessier

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