FranceEconomie

Pour un benchmarking public

Michel Reynaud, mis à jour le 16.04.2010 à 15 h 16

L'administration française a besoin d'outils de comparaison.

«Nous avons la meilleure administration du monde.»
«Les effectifs de notre fonction publique doivent être réduits.»
«Nous manquons cruellement de moyens.»

Déclinées de façon variable, ces trois phrases se retrouvent plus ou moins journellement dans toutes les bouches avec la force de l'évidence, mais ne reposent sur rien d'étayé. En effet, notre administration ne dispose aujourd'hui, à quelques exceptions près, d'aucun outil de comparaison ou de mesure de qualité et d'utilité du service rendu.

Il serait donc largement temps, dans une nation se voulant moderne, que de tels outils se mettent en place. La quasi totalité des entreprises privées s'adonnent avec plus ou moins de bonheur à l'exercice, mais au niveau de notre administration, on se contente de la phrase mise en exergue en début d'article: «Nous avons la meilleure administration du monde.»

Combattre l'opacité

Pour arriver à concevoir un tel système de comparaison, il sera tout d'abord nécessaire de combattre l'opacité dont chacun profite pour lui-même tout en prenant le plus grand plaisir à découvrir et à critiquer, les manquements et travers des autres. Toute comparaison a pour effet de remettre en cause situations acquises et certitudes non fondées et devient donc un élément à faire disparaître le plus vite possible sous le boisseau.

Prenons un exemple à partir de l'un des rares et brillants programmes de benchmarking que l'on ait tenté de mettre en place en France le programme de médicalisation des systèmes d'information (PMSI):

Alors qu'il était directeur des hôpitaux au ministère de la Santé (1981-1986), Jean de Kervasdoué a initié la mise en place d'un système de comparaison (et de tarification dans un second temps) des activités hospitalières né aux Etats-Unis. Ce système consiste à regrouper les séjours hospitaliers par type de pathologie principale, âge, pathologies secondaires et moyens de traitement mis en oeuvre pour obtenir des groupes homogènes de malades. Une fois que l'on dispose de ces groupes, il est possible les comparer dans le temps dans le même établissement ou dans l'espace entre établissements en étudiant des points aussi divers que les coûts, les complications, les taux de mortalité ou de morbidité et ce en partant de l'activité d'un praticien et en remontant par service, établissement, région ou pays. Bref, un outil d'analyse exceptionnel.

Sept ans pour adopter le PMSI

Qu'en est-il advenu? Premier piège: notre meilleure administration du monde ne pouvait se contenter d'adopter le système américain tel quel. Contrairement à d'autres pays européens, nous avons donc rebâti tout le système interdisant ainsi toute comparaison avec nos voisins et perdant environ 10 ans pour la mise en place opérationnelle qui eut lieu en dans les établissements publics en 1997.

La première analyse de gestion (1997) apporta une foule de renseignements et de possibilités de comparaison. Mais très rapidement on s'aperçut (avec en particulier la rédaction de guides des hôpitaux et d'articles fondés sur ces données) que certains établissements étaient de véritables pièges avec des taux de mortalité allant dans certaines pathologies jusqu'à 6 fois la mortalité moyenne nationale. Les maires et députés, présidents des conseils d'administration de ce type de bouges, s'émurent d'une telle publicité. Il était également difficile de comprendre pourquoi, pour une activité et des résultats comparables, certains établissements avaient jusqu'à trois fois le personnel d'établissements voisins. Vous comprendrez aisément que les syndicats aient manifesté quelque effroi devant un tel outil. Martine Aubry, alors ministre de la Santé, au prétexte fallacieux d'une possibilité de violation du secret médical, décidait, pour rassurer tout ce petit monde, de ne plus publier les résultats de l'analyse de gestion dans son ensemble.

L'expérience se poursuivit toutefois, de 1998 à 2004, sans que l'on en tire de grandes conséquences, en particulier en raison du maintien du principe de la dotation globale pour les établissements publics (mode de rémunération reconduit d'année en année, non sur la base de l'activité ou du service rendu mais sur celle des dépenses prévues par la direction pour l'année suivante). On disposait d'un super thermomètre, mais on ne proposait aucune action pour guérir les hôpitaux malades.

En 2004, il est enfin décidé de se servir du PMSI pour calculer le financement des établissements publics et privés avec une convergence tarifaire entre les deux secteurs. La convergence devait se réaliser en 8 ans maximum (quelle prudence!) alors que nos voisins avaient pour certains mis en place ce système depuis de nombreuses années avec une application immédiate comme en Italie par exemple. Philippe Douste-Blazy, à l'époque ministre de la Santé déclarait d'ailleurs, sans doute pour ne pas peiner les hôpitaux dans lesquels il avait travaillé, qu'il ne lui semblait pas anormal que les établissements publics disposent d'un financement supplémentaire allant jusqu'à doubler le jeu normal de la tarification à l'activité en raison des missions d'intérêt général qu'ils remplissaient.

La boucle était bouclée, tout le monde rassuré, rien ne bougeait sauf peut-être pour quelques établissements caricaturaux qui commencent en 2010 (un quart de siècle après le démarrage du programme) à connaître des difficultés financières les obligeants à se réformer ou à disparaître.

La nécessité d'une large diffusion

Voilà comment un outil remarquable n'a servi à rien ou à pas grand-chose et surtout au-delà des problèmes financiers, comment on est arrivé à occulter pour la population les résultats quelquefois brillants mais d'autres fois cataclysmiques de certains établissements en termes de soins. Il faut donc disposer d'un optimisme délirant pour parler de la mise en place d'un système de benchmarking dans l'ensemble de l'administration française et pourtant, que d'enseignements pourrait-on en tirer!

La première des conditions de réussite, c'est que ces outils soient systématiquement portés à la connaissance du public par une large diffusion. C'est le public qui en en prenant connaissance pourra réellement influer sur les modes de gestion de notre administration et de nos collectivités territoriales. Lorsqu'on constate par exemple que les effectifs d'employés municipaux de Marseille sont environ de la moitié de ceux de Paris, tout en comparant l'état d'entretien des deux cités, on peut se demander si la faconde méditerranéenne de Jean-Claude Gaudin est vraiment compatible avec la rigueur de gestion. Si les résultats de mortalité et de morbidités des hôpitaux et cliniques avaient été publiés, les malades auraient rapidement réglé le sort des mouroirs existants encore.

La deuxième condition est que les analyses concernent toutes les administrations afin que celles qui joueront le jeu et se confronteront à la réalité ne soient pas montrées du doigt par celles qui n'auront rien fait et continueront de se plaindre de leur manque de moyens. Il est en effet curieux que dans un pays qui compte 70% d'emplois publics de plus que nos voisins de taille comparable on puisse entendre chaque jour la ritournelle syndicale des manques de moyens.

Il sera également indispensable que l'analyse puisse s'effectuer par comparaison sur le sol national mais également à l'étranger. Ne peut-on avoir la curiosité de savoir par quel effet telle fonction est remplie ici avec beaucoup moins ou beaucoup plus de moyens que chez nous et essayer d'en tirer des enseignements?

Comparer performances et résultats

Ces comparaisons devront non seulement porter sur les moyens affectés à telle ou telle fonction, mais également sur les domaines de compétence de chaque administration. Nous nous sommes gaussés en 2004 de l'existence de la commission des peupliers lors de la suppression de cette dernière (et ce d'ailleurs au grand dam de ses membres qui, fiers de leur utilité, ont publié une réplique toujours présente sur le net) mais combien de commissions de ce type avons-nous dans notre pays qui n'existent peut-être pas ailleurs, combien d'action lancées dans l'espoir d'une amélioration se sont doucement éteintes dans l'indifférence générale mais disposent toujours de moyens reconduits d'année en année, moyens qui seraient les bienvenus ailleurs?

Un autre champ d'investigation devra s'occuper des procédures employées qui pour certaines datent de la mise en place de l'administration napoléonienne (déjà deux siècles) et derrière lesquels chacun se retranche pour vivre son petit train-train en invoquant la grandeur de la tradition républicaine et du service public réunis.

C'est en comparant sans cesse les performances et les résultats que l'on arrivera, avec aussi une volonté sans faille, à réaffecter les moyens autrement qu'en raison de l'influence politique de tel ou tel au sein d'un gouvernement ou d'une règle générale forcément injuste.

Un dernier pour la route: lors du débat sur la restructuration des armées, une comparaison a été citée entre notre armée et l'armée anglaise. Certes, il existe des différences mais toutes deux disposent de moyens de projection importants, d'une armée professionnelle, d'une arme nucléaire, d'une aviation et d'une marine performantes. Une différence cependant: au Royaume-Uni, sur cent militaires, soixante sont sur le terrain contre quarante en France. Vous ne pensez pas que ça vaut la peine de prendre l'Eurostar pour voir comment ils s'y prennent?

Michel Reynaud

Photo: Exemplaires du rapport public de la Cour des Comptes pour l'année 2000 / REUTERS, Philippe Wojazer

Michel Reynaud
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