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La Chine peut-elle être poursuivie pour sa gestion de la crise du Covid-19?

Temps de lecture : 11 min

[TRIBUNE] Les chances d'aboutir des différents recours qui ont été entrepris ou qui pourraient l'être sont particulièrement minces, qu'il s'agisse des actions engagées par des particuliers ou des États.

Dessin représentant le président chinois Xi Jinping à l'hôpital Leishenshan de Wuhan, le 11 avril 2020. | Noel Celis / AFP
Dessin représentant le président chinois Xi Jinping à l'hôpital Leishenshan de Wuhan, le 11 avril 2020. | Noel Celis / AFP

Depuis plusieurs semaines, des voix s'élèvent pour mettre en cause la responsabilité juridique de la Chine dans la propagation de l'épidémie. Début avril, en Grande-Bretagne, la Henry Jackson Society, think tank conservateur, publiait un rapport évaluant à plus de 3.500 milliards d'euros les dommages que ce pays aurait causés par son manque de transparence dans la gestion de la crise sanitaire; la Chine a violé le droit international, selon l'organisation, et doit donc désormais réparer.

Aux États-Unis, alors que le président Trump se réfère de manière rhétorique au «virus chinois», le Missouri a franchi le pas en saisissant un tribunal civil: il demande à Pékin une indemnisation pour compenser les pertes économiques qu'il a subies depuis le début de la pandémie. La Chine a dissimulé la dangerosité de ce virus, de l'avis du procureur général du Missouri (républicain) Eric Schmitt; elle a fait preuve de négligence et ainsi favorisé la contagion du Covid-19. Elle a aussi aggravé la crise en thésaurisant les masques et les autres équipements médicaux nécessaires pour y faire face.

Basées sur les mêmes arguments, des class actions («actions de groupe») se sont également multipliées outre-Atlantique, en particulier en Floride, en Californie et au Nevada. Des ONG étrangères envisagent de rejoindre ces actions, à l'instar de Shurat HaDin, une association israélienne ayant pour objet de défendre les victimes du terrorisme et les droits des Juifs. Elle souhaite poursuivre la Chine pour ses manquements dans la gestion de la crise du coronavirus, mais elle dit s'être tournée vers les tribunaux américains car «la puissance économique de la Chine pourraient effrayer la plupart des autres pays».

En France, c'est la piste internationale qui est évoquée: le député Guillaume Peltier (Les Républicains) suggère que la France propose à l'ONU la création d'un tribunal sanitaire international.

Porter sur le terrain judiciaire des questions éminemment politiques est un phénomène courant. Pourtant, la responsabilité politique, de même que la responsabilité morale, doivent être distinguées de la responsabilité juridique. À cet égard, les chances d'aboutir des différents recours qui ont été entrepris ou qui pourraient l'être sont particulièrement minces, qu'il s'agisse des poursuites engagées par des particuliers ou des États.

Obstacle des immunités

Un simple individu ne peut directement poursuivre la Chine devant une juridiction internationale. Si un Français ou un Américain, par exemple, souhaite engager la responsabilité de cet État pour les dommages qu'il aurait subis en raison de l'épidémie, il se tournera donc vers les tribunaux internes de son pays. Il en va de même d'une entreprise, d'une association, mais aussi d'une autorité locale telle qu'un État fédéré ou une commune.

Or, ce type de procédure portée devant les tribunaux nationaux se heurte à un principe essentiel du droit international: celui de l'immunité de juridiction de l'État. Ce principe permet à un État étranger d'échapper à la compétence des tribunaux nationaux d'un autre pays.

Tous les États sont considérés comme égaux dans l'ordre juridique international, il n'existe pas de hiérarchie entre eux et, dès lors, juger un autre État est considéré comme une atteinte à sa souveraineté.

Plus précisément, ce sont les actes d'autorité de l'État étranger qui sont soustraits à la compétence des juridictions internes: ces actes sont ceux qui sont liés à l'exercice de la puissance publique. Au contraire, les actes à caractère commerciaux –qui s'apparentent à ceux qu'un individu pourrait accomplir– ne sont pas concernés: dans cette hypothèse, l'immunité ne peut être invoquée par l'État étranger. C'est également le cas s'agissant des litiges relatifs à des contrats de travail.

Par ailleurs, un État peut toujours consentir à être jugé pour un acte d'autorité par une juridiction étrangère et, dans ce cas, il perd son droit d'invoquer son immunité. On doute toutefois que la Chine donnera ainsi son accord.

Les exceptions à l'immunité sont, on le voit, réduites. La question s'est posée dans les années 2000 de savoir si ce principe peut aussi être invoqué en présence de crimes graves. Or, même si les décisions internationales et internes ne sont pas tout à fait homogènes en la matière et qu'il existe des exceptions, il apparaît que tel est le cas.

Cela est particulièrement vrai au civil (lorsqu'une indemnité est demandée); il peut néanmoins en aller différemment au pénal (lorsqu'il s'agit de punir), en particulier quand est en cause le chef de l'État lui-même et non l'État en tant que personne juridique. Toutefois, ces exceptions concernaient des cas de torture, de terrorisme ou de crime contre l'humanité.

Dans le cas du coronavirus, en l'état actuel du débat, il est davantage question de négligence que d'actes intentionnels; les données sont donc différentes, de telle sorte que le risque de poursuites contre Xi Jinping reste, dans les circonstances présentes, limité.

Ces principes relatifs aux immunités sont bien ancrés en droit international; ils sont notamment consignés dans un traité de 2004. La Chine n'est pas partie à cette convention mais peu importe, elle en bénéficie de toute façon, car ces principes font partie du droit international coutumier et sont à ce titre obligatoires. De plus, ils sont repris dans les ordres nationaux, soit dans des textes législatifs, soit par la jurisprudence.

Le jugement ne pourra être exécuté: la Chine est protégée contre toute forme de contrainte au titre de l'immunité d'exécution.

Aux États-Unis, le Foreign Sovereign Immunities Act reprend ces règles. Ceci explique que le Missouri soutient que certains actes accomplis par la Chine dans sa gestion de la crise sanitaire (en particulier ceux ayant trait à la recherche médicale ou liés à son exploitation des réseaux sociaux) s'apparentent à une «activité commerciale». De manière plus radicale encore, il fait aussi valoir que la Chine n'est pas un État et qu'elle ne pourrait donc pas invoquer l'immunité. Ce dernier argument est bien entendu sans consistance.

C'est pourquoi un amendement a été proposé au Foreign Sovereign Immunities Act, dans le but d'introduire une nouvelle exception à la loi qui permettrait aux victimes du Covid-19 de poursuivre la Chine. Toutefois, même à imaginer qu'un tel projet législatif aboutisse et qu'une juridiction américaine condamne Pékin, ce jugement ne pourra être exécuté: la Chine est protégée contre toute forme de contrainte au titre de l'immunité d'exécution.

Une autre hypothèse peut encore être envisagée au niveau national: il s'agirait pour un particulier, par exemple un Américain ou un Français, d'engager des poursuites devant les juridictions chinoises elles-mêmes. Un État, en l'occurrence la Chine, ne peut invoquer son immunité devant les tribunaux de son propre pays.

Pour autant, cette voie se heurte à d'autres obstacles, de nature juridique (le dommage, subi par un étranger, se serait produit à l'étranger, même si le fait générateur serait né en Chine, avec la question du lien de causalité en toile de fond) mais aussi politique.

Cet individu ayant vu sa demande rejetée par les juridictions chinoises, deux possibilités s'offrent théoriquement à lui. La première consisterait à se tourner vers les organes de protection des droits de l'homme de l'ONU.

Les États doivent prendre toutes les mesures sanitaires pour traiter les maladies épidémiques, conformément au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels dont la Chine est membre. Toutefois, la Chine n'a pas accepté le mécanisme permettant à un particulier de déposer une plainte devant le Comité des droits économiques, sociaux et culturels pour qu'il se prononce sur une violation du pacte.

De plus, un État ne peut être tenu responsable que des violations des droits de l'homme commises sur son territoire ou hors de son territoire mais sous son contrôle, ce qui pose problème pour des décisions certes prises en Chine, mais qui ont eu un impact sur des individus se trouvant aux États-Unis ou en France.

Reste alors, pour le particulier, une seconde voie: celle consistant à demander à son État (les États-Unis ou la France dans notre exemple) d'endosser sa réclamation; c'est ce qu'on appelle la protection diplomatique. Le litige deviendrait alors interétatique: il opposerait les États-Unis à la Chine. Mais la piste internationale est-elle, elle-même, envisageable?

Écueil du consentement

La Cour pénale internationale (CPI) a reçu ces derniers jours plusieurs plaintes relatives à la responsabilité des autorités de Pékin dans la pandémie de Covid-19, notamment celle d'un ingénieur français. Aux États-Unis, une pétition en ce sens a été lancée pour que cette cour connaisse de la question. Comme la CPI ne juge que des individus, ces plaintes visent les dirigeants chinois eux-mêmes, et non la Chine en tant qu'État.

Quoi qu'il en soit, il y a peu de chances que le procureur de la CPI –qui seul peut ouvrir une enquête– y donne suite. Premier obstacle: la Chine n'est pas partie au statut de Rome qui crée la Cour pénale internationale. Or, pour que la cour puisse se reconnaître compétente, il faut soit que la personne poursuivie ait la nationalité d'un État partie, soit que le comportement en cause ait été commis sur le territoire d'un État partie.

Comme ni la Chine, ni les États-Unis ne sont membres de la CPI, cela exclut sa compétence pour les plaintes américaines –à moins que ces pays ne consentent à soumettre cette affaire à la cour, ce qui est douteux. La France, elle, est membre de la CPI, mais si les décisions chinoises ont pu avoir des conséquences en France, les comportements en cause ont a priori eu lieu en Chine, ce qui tend aussi à exclure la compétence de la cour.

Une autre voie théoriquement possible serait que le Conseil de sécurité défère cette situation à la CPI, mais étant donné que la Chine est membre du conseil, elle y mettra sans aucun doute son veto.

De plus, la Cour pénale internationale ne connaît que des crimes graves (crimes contre l'humanité et crimes de guerre, notamment). Or pour qu'il y ait crime contre l'humanité, deux éléments doivent être réunis: il faut des atteintes graves à l'intégrité physique ou mentale tels que des meurtres, mais aussi un élément politique qui se manifeste par une «attaque généralisée ou systématique lancée contre une population civile». Autrement dit, il faut une véritable politique criminelle, non une simple négligence.

Ceci explique que les plaintes adressées à la CPI mettent l'accent sur le fait que la Chine aurait procédé à des «manipulations bactériologiques» pour créer un «virus offensif», faits qui à ce jour n'ont pas été démontrés.

En cas de différend relatif au Règlement sanitaire de l'OMS, il est peu probable que la Chine accepte de recourir à l'arbitrage.

Une autre piste pour poursuivre la Chine serait qu'un autre État cherche à engager la responsabilité internationale de celle-ci pour ses insuffisances dans la gestion de la crise sanitaire. Cet État devrait alors démontrer devant une juridiction internationale que celle-ci a commis un acte illicite.

Dans ce domaine, le Règlement sanitaire de l'Organisation mondiale de la santé constitue un instrument de référence. La Chine y est partie, il s'impose donc à elle. Ce règlement a pour but de «prévenir la propagation internationale des maladies, s'en protéger, la maîtriser et y réagir par une action de santé publique proportionnée». Les autorités de Pékin ont, semble-t-il, manqué de diligence dans la gestion de l'épidémie à ses débuts.

En cas de différend relatif à ce règlement, il est prévu de recourir à l'arbitrage, et pour que cet arbitrage intervienne, la Chine devrait y consentir. Or, il est peu probable qu'elle accepte de le faire. Dans l'ordre juridique international, un État ne peut en effet être jugé que s'il y consent.

Le même problème se pose devant la Cour internationale de justice (CIJ): pour qu'elle puisse juger un État, celui-ci doit l'accepter. La Chine ne reconnaît pas la juridiction de cette cour comme obligatoire pour tout différend. Mais elle a reconnu par avance sa compétence pour les litiges relatifs à la Constitution de l'Organisation mondiale de la santé en devenant partie à ce traité. Or, selon celui-ci, les États doivent communiquer à l'OMS les rapports et statistiques importants. La CIJ pourrait donc contrôler si la Chine a respecté ou non cette obligation internationale.

Il faudrait toutefois qu'un État prenne l'initiative d'une telle procédure, ce qui ne s'est encore jamais produit lors des précédentes pandémies. Les États sont plutôt réticents à l'égard de ce type de recours –ils pourraient craindre de créer un précédent qui se retournerait un jour contre eux si une pandémie naissait, cette fois, sur leur propre territoire–, d'autant qu'aucun ne peut se targuer d'être irréprochable dans sa gestion de cette crise sanitaire.

Le projet d'un tribunal sanitaire international se heurterait aux mêmes types d'obstacles. Quelle que soit la formule retenue, le consentement de la Chine serait requis.

S'il s'agissait d'un tribunal ad hoc, c'est-à-dire spécialement et uniquement créé pour connaître de la crise actuelle du Covid-19, deux voies seraient envisageables: soit un accord serait conclu entre l'ONU et la Chine, soit le Conseil de sécurité des Nations Unies, considérant la crise comme une menace contre la paix et la sécurité internationales, le mettrait sur pied. Ceci supposerait l'accord de la Chine, membre permanent de ce conseil, ce qui constitue un obstacle de taille.

Dans l'hypothèse où le but serait de créer un tribunal permanent sur le modèle de la Cour pénale internationale, une convention multilatérale devrait être adoptée et, pour avoir une portée universelle, elle devrait réunir suffisamment d'États. Le projet perdrait largement de son intérêt si la Chine refusait d'en être partie.

Crainte du précédent

Reste la question des représailles envisagées par Donald Trump. Un État peut, en réaction à un acte illicite d'un autre État (en l'occurrence la Chine), commettre lui-même certains actes en principe interdits par le droit international. Il le décide unilatéralement.

Il doit néanmoins s'agir d'une solution de dernier recours, qui intervient après des sommations infructueuses de réparer le dommage. De plus, sa réaction ne doit pas être disproportionnée. La gravité de l'acte initial entre alors en ligne de compte: les États-Unis ont eux-mêmes admis qu'ils n'en viendraient à ce type de mesure que si la Chine avait agi intentionnellement. Si les représailles sont juridiquement possibles sur un plan politique, la plupart des États pourraient cependant craindre, là encore, de créer un précédent.

De plus, s'agissant des représailles à caractère économique, les États ne peuvent en principe pas se faire justice eux-mêmes lorsqu'ils cherchent à obtenir réparation au titre des accords de l'Organisation mondiale du commerce (OMC): ils doivent y être autorisés par l'Organe de règlement des différends de cette organisation, même si le fonctionnement de ce mécanisme rencontre actuellement des difficultés en raison, précisément, des relations commerciales tendues entre les États-Unis et la Chine.

Les États-Unis ont eux-mêmes admis qu'ils n'en viendraient à ce type de mesure que si la Chine avait agi intentionnellement.

Il s'agit là d'une autre voie juridictionnelle envisageable, alors que la crise sanitaire a conduit de nombreux États à interdire ou limiter les exportations de certains produits pour faire face à la pénurie nationale. Tel est le cas pour le matériel médical (en particulier les masques, dont la Chine est le principal exportateur avec 17% des exportations), mais aussi pour les produits alimentaires et d'hygiène.

Au titre des accords OMC (notamment celui relatif aux mesures sanitaires et phytosanitaires), les États ont un certain nombre d'obligations: ils doivent notamment établir des points d'information sur leurs réglementations sanitaires, l'évaluation des risques ou encore les procédures de contrôle, pour répondre aux demandes des autres gouvernements ou des négociants.

Reste que les questions qui pourraient être traitées au sein de l'OMC seraient nécessairement sectorielles, compte tenu du but de cette organisation. Pour une approche plus large, alors que la voie judiciaire n'offre que des perspectives limitées, une enquête internationale sur les origines de la crise pourrait être envisagée: c'est ce qu'a proposé l'Australie le 19 avril.

La démarche présenterait l'intérêt de ne viser a priori aucun État en particulier. Cette enquête pourrait être menée sous l'égide de l'OMS, comme l'a suggéré l'Australie (bien que cette organisation ait fait l'objet de récentes critiques quant à son rôle dans la gestion de la crise). Elle pourrait également être diligentée par l'ONU, plus précisément par son Assemblée générale, qui regroupe tous les États du monde et possède à ce titre une certaine légitimité, alors que le Conseil de sécurité compte la Chine et les autres grandes puissances parmi ses membres permanents.

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