Économie

Tous ces milliards qu'il faudra rembourser, qui les paiera?

Temps de lecture : 12 min

Dans tous les pays développés, l'État aide les entreprises forcées de réduire ou d'arrêter leur activité et les ménages les plus vulnérables. L'inquiétude de la hausse de l'endettement grandit.

Siège de la Banque centrale européenne, à Francfort (Allemagne), le 12 mars 2020. | Daniel Roland / AFP
Siège de la Banque centrale européenne, à Francfort (Allemagne), le 12 mars 2020. | Daniel Roland / AFP

La facture n'a pas fini de s'alourdir. En France, le 18 mars, dans un projet de loi de finances rectificative pour 2020, le gouvernement prévoyait un recul du PIB de 1% en 2020. Moins d'un mois après, le 15 avril, il a dû présenter le projet d'une deuxième loi de finances rectificative reposant cette fois sur un recul du PIB de 8%, du jamais-vu dans l'histoire contemporaine. La différence s'explique par la longueur de la période de confinement et par les incertitudes entourant la reprise de l'activité au-delà de cette période. En conséquence, le coût estimé du plan d'urgence de soutien à l'économie s'envole: il passe de 45 milliards d'euros à 110 milliards.

La loi de finances initiale prévoyait un déficit budgétaire de 93,1 milliards. Avec la première loi de finances rectificative, le chiffre est monté à 109 milliards. Il atteint maintenant 183,5 milliards. Cette dégradation est le résultat de deux évolutions négatives qui cumulent leurs effets. D'une part, une baisse des recettes fiscales attendues, notamment au titre de l'impôt sur les sociétés et de la TVA; par rapport à la prévision initiale, le recul atteint 42,7 milliards. D'autre part, la hausse des dépenses inscrites dans le plan d'urgence. Mais l'addition pourrait grossir encore pour trois raisons.

D'abord, il n'est pas exclu que les dépenses dites d'urgence soient revues à la hausse au cas où la situation se détériorerait plus profondément. Ensuite, l'État a prévu d'accorder sa garantie aux prêts que les entreprises pourraient être contraintes de demander à leurs banques pour faire face à leurs besoins de trésorerie, et cela pour un montant total de 300 milliards; si certaines de ces entreprises se retrouvent dans l'incapacité de rembourser ces prêts, la garantie jouera. Enfin, il sera peut-être nécessaire plus tard dans l'année, après le plan de soutien, de bâtir un plan de relance.

Forte hausse du montant des emprunts d'État

En tout cas, il est d'ores et déjà acquis que l'État devra emprunter plus sur les marchés financiers qu'il ne comptait le faire. L'Agence France Trésor, qui gère la dette publique, a relevé son programme d'émission d'emprunts à moyen et long terme; de 205 milliards initialement prévus, on est passé à 245 milliards.

Cette vigoureuse intervention de l'État, au prix d'une forte dégradation des finances publiques, n'est guère contestée: l'ensemble des responsables politiques admettent qu'il fallait agir vite et fort. L'opinion publique l'admet aussi. Les seules vraies critiques viennent de celles et ceux qui estiment ne pas être assez aidés ou craignent de ne pas être aidés du tout (au fil des semaines, le dispositif s'est renforcé et élargi, mais des entreprises et des indépendant·es risquent malgré tout de se retrouver en très grande difficulté).

Il n'en demeure pas moins que cette pluie de milliards déversés sur l'économie soulève quelques interrogations. Certaines voix ironisent sur cet empressement de l'État à intervenir en faveur des entreprises, alors qu'il y a quelques semaines encore il était bien difficile d'obtenir quelques millions, voire quelques centaines de milliers d'euros pour le secteur hospitalier, l'Éducation nationale, la Justice, etc. D'autres s'inquiètent pour la suite des événements: tous ces milliards qu'il faudra rembourser, qui les paiera?

Record mondial des dépenses publiques

Ces interrogations ne peuvent trouver de réponse si l'on considère le cas de la France isolément, avant l'épidémie de Covid-19 et maintenant. Il faut replacer sa situation financière dans le contexte international. Pour cela, nous utiliserons les chiffres du FMI dans son dernier Moniteur des finances publiques, publié le 15 avril. On y voit que la France était en 2019 le pays développé où les dépenses publiques (État, collectivités locales, sécurité sociale) étaient les plus élevées, à 55,8% du PIB, devant la Finlande (53,2%), la Belgique (51,9%) et le Danemark (51,4%), seuls ces quatre États consacrant plus de la moitié du PIB à la dépense publique.

Fort logiquement, puisqu'il faut bien que ces dépenses soient financées, on retrouve la France parmi les pays où les recettes publiques sont le plus élevées, mais en troisième position, à 52,8% du PIB, derrière la Norvège (57,8%) qui dépense moins mais épargne beaucoup pour préparer le jour où ses recettes pétrolières disparaîtront, et le Danemark (53,6%).

Les recettes ne couvrant pas les dépenses, la France a enregistré en 2019 un déficit public de 3% du PIB. À ce niveau, elle se situe exactement dans la moyenne mondiale des pays développés et certains pays enregistrent des chiffres nettement plus élevés: c'est en particulier le cas des États-Unis avec un déficit public de 5,8% du PIB. Mais la comparaison avec les autres pays européens lui est nettement moins favorable: dans la zone euro, la moyenne s'élève à seulement 0,7% du PIB. Nos partenaires respectent beaucoup mieux que nous le Pacte de stabilité et de croissance.

Dette publique élevée

Les déficits publics s'accumulant (le budget de l'État n'a jamais été équilibré au cours des quarante dernières années), la France a une dette publique élevée: 98,5% du PIB en 2019 selon le FMI (d'après les derniers calculs d'Eurostat, on était à 100,5% du PIB à la fin de septembre 2019). Sur ce point, certains pays sont dans des situations encore plus inconfortables (le Japon à 237,4% du PIB, la Grèce à 179,2%, l'Italie à 134,8%, le Portugal à 117,6% ou les États-Unis à 109) et la moyenne des pays développés est à 105,2%. Mais la moyenne de la zone euro est seulement à 84,1%.

Tous ces chiffres conduisent à une conclusion très claire: les dépenses publiques de la France sont déjà très élevées et l'état de ses finances ne permet guère de les augmenter en période normale. Si un gouvernement cédait à toutes les revendications et laissait filer son budget, il se retrouverait très vite dans une situation doublement difficile: d'une part, il ne respecterait pas les engagements qui ont été pris au niveau européen avec nos partenaires de la zone euro; d'autre part, un gonflement du déficit inquiéterait les investisseurs qui souscrivent aux emprunts d'État lancés par la France et qui exigeraient alors des taux d'intérêt plus élevés.

Une facture mondiale de 8.000 milliards de dollars

Pourquoi alors le gouvernement peut-il aujourd'hui se permettre de lancer un plan de soutien à l'économie de plus de 100 milliards d'euros? Parce que, précisément, nous ne sommes plus dans une période normale. Dans tous les pays, les gouvernements demandent à leurs parlements de voter en urgence des plans de soutien d'une ampleur comparable, voire encore plus élevée.

Selon les calculs du FMI, les mesures prises à travers le monde atteignent un montant voisin de 8.000 milliards de dollars [plus de 7.300 milliards d'euros]. Ce montant comprend les mesures budgétaires au sens strict (baisse des recettes et hausse des dépenses) pour 3.300 milliards de dollars, des prêts et des injections de capitaux financées par des entités appartenant au secteur public pour 1.800 milliards et des garanties de prêts pour 2.700 milliards.

Dans ce contexte, les finances publiques de tous les États vont se dégrader très rapidement en 2020. Ainsi, selon le FMI, le déficit public des États-Unis va passer de 5,8% du PIB à 15,4% (ce qui est gigantesque, même après la crise financière de 2007-2008 on n'avait pas observé un tel dérapage), celui du Japon de 2,8% à 7,1% et l'Allemagne passerait d'un excédent de 1,4% du PIB à un déficit de 5,5%.

La France, en faisant passer son déficit de 3% du PIB à 9,2%, ne prend pas des risques démesurés en comparaison des autres pays. Les deux obstacles s'opposant à un gonflement des dépenses, du déficit et de la dette ont disparu. Le 23 mars, sur proposition de la Commission européenne, les ministres des Finances de l'UE ont accepté d'activer la clause dérogatoire qui permet de ne pas respecter les contraintes du Pacte de stabilité et de croissance en cas de grave récession économique; c'est la première fois qu'une telle décision était prise.

Exit donc, entre autres, l'obligation de ne pas laisser le déficit public dépasser la barre des 3% du PIB. Quant au risque de voir les marchés prendre peur face à l'augmentation de la dette publique, il s'envole lui aussi: dans une situation de crise aussi grave, ce serait au contraire l'inaction de l'État qui serait jugée inquiétante et serait sévèrement sanctionnée.

Le problème du remboursement

Tous ces milliards déboursés à crédit ne sont pas un problème aujourd'hui; ils sont même la solution. Mais une dette doit être remboursée. Dans le cas d'un État, cette règle n'est pas un impératif catégorique: quand des emprunts arrivent à échéance, il en émet d'autres qui lui permettent de rembourser et ainsi de suite. Ce petit jeu peut durer longtemps, mais avec des limites. Il est tout de même conseillé aux États d'alléger progressivement leur dette si elle a trop monté pour au moins deux raisons: il est prudent de dégager des marges de manœuvre pour le cas où une nouvelle crise imposerait des réactions fortes et de nouvelles dépenses; une dette qui est très supportable quand les taux d'intérêt sont faibles peut plonger un pays dans une situation de grande détresse si les taux augmentent fortement.

Dans la situation actuelle, il est difficile d'émettre un pronostic fiable, les inconnues sont trop nombreuses. Si l'épidémie est rapidement maîtrisée et si l'économie mondiale retrouve relativement vite un rythme de croisière assez élevé, le poids de la dette sera supportable. C'est le scénario de référence sur lequel reposent pour l'instant les prévisions du FMI: la production mondiale chuterait de 3% cette année, mais remonterait de 5,8% l'an prochain. Dans cette hypothèse, les recettes des États augmenteraient et leurs dépenses diminueraient, ce qui permettrait de stabiliser voire de faire baisser légèrement leur dette dès 2021. Mais on ne peut exclure d'autres scénarios moins favorables.

Les banques centrales interviennent

C'est pourquoi les banques centrales vont avoir à jouer un rôle important: en achetant des titres d'emprunt, elles viennent au secours d'un marché qui aurait risqué d'être saturé. Toutes les grandes banques centrales, notamment la Réserve fédérale des États-Unis et la Banque centrale européenne (BCE), ont annoncé des programmes d'achat conséquents. Leur action sera certainement plus efficace que le lancement d'éventuels grands emprunts nationaux qui semblent appartenir à une autre époque.

En créant de la monnaie pour acheter ces titres, elles pourraient de surcroît relancer l'inflation. À court terme, le risque est très faible, la chute de l'activité ayant plutôt pour effet de tirer les prix vers le bas, mais à plus longue échéance on ne sait pas ce qui va se produire; les économistes avouent être incapables aujourd'hui de se prononcer avec certitude sur ce point. Une chose est certaine: un peu plus d'inflation ne ferait pas de mal actuellement et, à condition que le mouvement reste sous contrôle, ce serait très bien accueilli par tous les emprunteurs.

Des discussions sont toujours en cours pour lancer des «coronabonds», autrement dit des emprunts groupés au niveau européen. Cette formule serait intéressante car elle permettrait de mutualiser les risques face à une crise commune (même les pays européens les moins touchés directement par l'épidémie subissent les effets du ralentissement de l'activité à l'échelle internationale). Ce serait un geste fort à un moment où la tentation du repli sur soi derrière ses frontières est manifeste dans une partie de l'opinion publique.

À l'occasion de ce débat, on retrouve le vieux clivage Europe du Sud contre Europe du Nord. Il est facile de dénoncer le conservatisme des pays qui s'opposent à ce projet, mais il faut comprendre les raisons de leurs réticences: lancer des emprunts communs, cela reviendrait pour eux à faire profiter les autres des bas taux d'intérêt qu'ils obtiennent grâce au sérieux de leur gestion budgétaire et cela pourrait être le début d'un processus de mise en commun des dettes qui pourrait être prolongé au-delà de la crise actuelle. Ce n'est pas facile à admettre.

Mais un argument puissant milite en faveur des coronabonds: aucun pays en Europe, même parmi ceux qui s'en sortent le mieux, n'a intérêt à ce qu'un pays fragile comme l'Italie et durement touché par la crise ne s'enfonce dans la récession.

Quelles alternatives?

D'autres solutions sont parfois évoquées, comme des hausses d'impôt. En particulier, l'idée d'un retour de l'ISF est remise à l'ordre du jour, notamment par Valérie Rabault pour le Parti socialiste. Un relèvement du niveau des prélèvements obligatoires peut être envisagé dans des pays où il est faible, mais en France il ne saurait être de grande ampleur, surtout à un moment où on voudrait relancer l'activité. En ce qui concerne l'ISF, on voit mal la majorité actuelle revenir sur une réforme qu'elle a elle-même menée, à moins que l'environnement international ne change (un des problèmes posés par l'ISF est le quasi-abandon d'un impôt sur le capital dans les pays qui en avaient un). En revanche, on ne peut exclure des mesures d'ampleur limitée concernant les hauts revenus, qui seraient surtout destinées à symboliser la solidarité nationale.

Une autre solution, parfois évoquée, est celle du non-remboursement des dettes publiques. Tout le monde a encore en tête la crise de la Grèce et les abandons de créances auxquels ses créanciers ont dû se résigner. Cette solution peut être envisagée dans des cas extrêmes lorsqu'il n'est plus possible de faire autrement. Mais elle est à éviter dans la mesure du possible: les créanciers ont de la mémoire et les pays qui ont déjà fait défaut ont du mal ensuite à se refinancer sur les marchés.

Dans la situation actuelle, cette solution n'est à envisager que pour les pays les plus pauvres: c'est ainsi que les pays du G20 ont décidé un moratoire sur leur dette et que le FMI a annoncé un allègement immédiat de la dette de vingt-cinq d'entre eux; il est d'ailleurs à souhaiter que les pays créanciers aillent plus loin dans cette voie. Mais de telles mesures sont inenvisageables pour des pays développés comme la France, même partiellement. Les engagements devront être tenus, n'en déplaise à Jean-Luc Mélenchon, qui propose une solution élégante, mais irréaliste: que la BCE rachète les titres de dette et n'en demande pas le remboursement.

Les organes dirigeants de la BCE n'ont pas le pouvoir de prendre une telle décision et on imagine mal les États européens trouver un accord pour le lui conférer. On pourrait sans doute arriver à cette solution extrême si la situation devenait vraiment catastrophique, mais ce n'est pas à souhaiter. L'argent emprunté devra être remboursé, comme l'a rappelé dans le JDD le gouverneur de la Banque de France, François Villeroy de Galhau.

Travailler plus? Pourquoi pas?

Il ne faut pas se leurrer et chercher des solutions miracle: cette crise aura un coût et ses effets se feront sentir durablement. Le président du Medef, Geoffroy Roux de Bézieux, a déclenché une belle polémique en déclarant: «Il faudra bien se poser tôt ou tard la question du temps de travail, des jours fériés et des congés payés pour accompagner la reprise économique et faciliter, en travaillant un peu plus, la création de croissance supplémentaire.» Tout le monde lui est tombé dessus, y compris le ministre de l'Économie qui a déclaré que c'était «une drôle d'idée». Monsieur Roux de Bézieux a dû faire machine arrière.

Ce serait effectivement une drôle d'idée si le Medef souhaitait profiter de la crise pour remettre en cause un certain nombre d'acquis sociaux. Mais l'idée de faire un effort pendant une durée limitée sous le contrôle de l'État et dans des conditions négociées avec les organisations syndicales n'est pas idiote. Cette année, c'est sûr, il y aura une baisse du PIB, estimée pour l'instant, on l'a vu, à 8%. Le PIB, c'est la richesse produite dans le pays. Avec quelques corrections statistiques qui tiennent compte des revenus qui partent à l'étranger ou en viennent, il donne le revenu national, c'est-à-dire le montant total des revenus perçus par les différents agents économiques. Si le revenu national baisse, nous sommes collectivement plus pauvres.

Dans les débats du moment, on parle beaucoup d'un monde d'après qui serait moins préoccupé par une production toujours croissante et serait plus sobre, plus soucieux de l'environnement et de la qualité de vie. Cette idée semble rencontrer un accueil favorable dans l'opinion et on ne peut que s'en réjouir. Mais l'enthousiasme de nos concitoyen·nes sera-t-il toujours au rendez-vous si ce monde plus sobre est aussi un monde où leurs revenus sont en baisse? À court terme, l'État compense cette baisse des revenus en s'endettant. Mais ne serait-il pas souhaitable, dans l'intérêt général, d'essayer de rattraper au plus vite, là où c'est possible, une partie de cette production perdue et des revenus qui en découlent? Cela mérite d'être réfléchi et discuté.

Il serait en tout cas dangereux de faire croire à la population française qu'elle va pouvoir dans quelques semaines passer du confinement aux congés payés comme si de rien n'était. Il ne faudrait pas rajouter à la crise sanitaire et économique une crise sociale. Faire en sorte que le coût de cette crise soit le moins élevé possible n'est pas une idée saugrenue.

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