Politique / Économie

La fausse piste du magot caché pour financer les retraites

Temps de lecture : 9 min

En dégoupillant la grenade du taux pivot pour équilibrer le système des retraites, le Premier ministre a provoqué une vaste contre-offensive: toutes les idées qui en sont nées se valent-elles?

Le Premier ministre Édouard Philippe prononce son discours au Conseil économique, social et environnemental (Cese) le 11 décembre 2019. | Thomas Samson / Pool / AFP
 
Le Premier ministre Édouard Philippe prononce son discours au Conseil économique, social et environnemental (Cese) le 11 décembre 2019. | Thomas Samson / Pool / AFP  

Sur le fond, on ne peut qu'approuver le souci d'Édouard Philippe d'avoir un système de retraite équilibré. C'est effectivement une situation qui devrait être la norme et l'on ne saurait accepter des déficits permanents qui devraient être financés par les générations futures. Mais la réaction des syndicats dits «réformistes» à sa menace d'instauration d'un âge pivot s'élevant progressivement à partir de 2022 n'aurait pas dû l'étonner.

D'abord, le passage à un système universel s'annonçait déjà suffisamment compliqué et anxiogène sans qu'il fût nécessaire d'en rajouter une couche. Ensuite, cela revient à exprimer un grave manque de confiance dans la capacité des partenaires sociaux à gérer ce système, que l'on pourrait résumer ainsi: comme on sait que vous serez incapables de faire ce qu'il faut, on vous dicte tout de suite notre solution. Enfin, cela laisse penser que la situation est si dégradée qu'une telle mesure serait nécessaire, ce qui est loin d'être le cas: le rapport du Conseil d'orientation des retraites (COR) dont le gouvernement prend prétexte est infiniment plus nuancé et n'aboutit pas à des conclusions aussi sévères.

Prenons un exemple. Comme l'explique le COR, quand l'État essaie de faire des économies, soit en réduisant les embauches, soit en limitant les augmentations de salaires, il verse moins de cotisations, donc l'équilibre financier du système se dégrade en apparence dans un premier temps, mais il doit s'améliorer à long terme. À l'opposé, on pourrait constater que si l'État embauchait et relevait les rémunérations, au moins dans certains secteurs comme cela lui est demandé, l'effet serait très positif à court terme pour les retraites puisque cela ferait des rentrées de cotisations, mais il faudrait tenir compte du fait que des dépenses de retraite supplémentaires seraient à financer plus tard. Quand on parle des ressources ou des dépenses d'un système de retraite, on ne peut raisonner seulement sur les échéances rapprochées (comme 2025 ou 2027); il faut raisonner sur la durée.

D'une maladresse à l'autre

En attendant, la maladresse d'Édouard Philippe (à supposer que ce soit réellement une maladresse, des politologues voient dans cette fermeté affichée un geste pleinement conscient et volontaire, un signe adressé à la droite de l'électorat) complique d'autant plus la situation qu'elle provoque des réactions qui ne sont pas d'une très grande habileté. Par exemple, le secrétaire général de la CFDT, dans un entretien avec La Croix, propose de relever les cotisations ou de puiser dans les réserves des différents régimes.

Le moins que l'on puisse dire est que ce genre de déclaration n'est pas fait pour pacifier le débat. Qu'il s'agisse des salarié·es ou des personnes qui les emploient, la perspective d'une hausse des cotisations n'est pas de nature à soulever un grand enthousiasme; pour beaucoup, cela revient à agiter un chiffon rouge! Quant à l'idée de puiser dans les réserves, elle n'est en théorie pas absurde: elles sont précisément constituées pour permettre de franchir des passages difficiles sans que les retraité·es n'en souffrent.

Elles sont actuellement assez abondantes: dans son dernier rapport, le COR les estimait à 136,9 milliards, tous régimes confondus. Mais, dans le contexte actuel, si l'on est plutôt favorable à la réforme, comme l'est Laurent Berger, c'est un sujet qu'il vaudrait mieux ne pas aborder. Pour tous les gens qui appartiennent à un régime excédentaire et qui sont hostiles à la réforme, il est évident que le projet d'un système universel n'a en fait qu'un seul objectif: mettre la main sur ces fameuses réserves. Les propos du secrétaire général de la CFDT ne font qu'apporter de l'eau à leur moulin.

Le magot de Christian Eckert

Que faire si l'on voulait équilibrer le futur régime au cas où les risques de déficits qui troublent tant Édouard Philippe venaient à se matérialiser? D'aucuns ont une réponse, qui recueille un certain écho: il y a un «magot caché» qui sera bientôt disponible et dans lequel on pourra piocher. C'est notamment le point de vue défendu par Christian Eckert, ancien secrétaire d'État au Budget et aux Comptes publics. Ce magot, c'est l'argent que l'on verse actuellement à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades).

Normalement, cette dette doit être intégralement remboursée en 2024 et la Cades n'aura plus de raison d'être. Que fera-t-on alors des ressources affectées à cette caisse, la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), prélevée sur pratiquement tous les revenus (7,4 milliards d'euros en 2018), une fraction de la CSG (8,1 milliards d'euros) et un versement annuel du Fonds de réserve pour les retraites (2,1 milliards d'euros)?

Christian Eckert a raison, plusieurs solutions sont possibles: arrêter ces prélèvement ou les affecter à un autre usage, par exemple le financement des retraites. En cas de besoin, cela serait effectivement envisageable, mais il n'est pas sûr que ce soit une bonne idée. La CRDS a été créée en 1996 par le gouvernement Juppé et il était prévu alors qu'elle serait arrêtée au moment de la fin de la mission de la Cades en 2009. Dès 1997, le gouvernement Jospin a transféré de nouvelles dettes à la Cades et a reporté sa mission jusqu'en 2014, puis le gouvernement Raffarin a encore reporté l'échéance. En théorie, maintenant, toute nouvelle dette transférée à la Cades devrait être accompagnée des moyens de financement correspondants. La caisse devrait bien disparaître en 2024 et la CRDS avec elle.

Augmentation sournoise

La pérenniser sous une autre forme pour financer les retraites serait un mauvais signal envoyé aux contribuables qui ont déjà quelques raisons de ne plus croire les gouvernants quand ils leur annoncent des impôts ou taxes pour une période limitée. En tout cas, ce serait une façon sournoise, car indolore, d'augmenter les cotisations, un prélèvement permanent venant alors prendre la succession d'un autre prélèvement qui devait être temporaire.

Il n'est pas sûr en tout cas que le gouvernement y soit favorable, car il a d'autres soucis. Les mesures annoncées pour calmer les «gilets jaunes» au début de cette année ont un coût: 1,3 milliard d'euros pour l'exonération de cotisations sociales sur les heures supplémentaires dès le 1er janvier.

Le gouvernement pourrait bien avoir besoin du magot caché, et pas seulement pour l'assurance vieillesse.

À laquelle il faut encore ajouter une réduction de 1,7 point du taux de CSG sur les retraites inférieures à 2.000 euros (1,5 milliard), l'exonération de cotisations et les contributions sur les primes exceptionnelles versées aux salarié·es dans la limite de 1.000 euros avant le 1er avril 2019.

L'État n'a pas compensé ces pertes de recettes pour la Sécurité sociale, qui devrait terminer l'année dans le rouge. Du fait aussi d'une croissance un peu ralentie (1,3% après 1,7% en 2018, selon les dernières estimations de l'Insee), le déficit du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse devrait s'élever à 5,4 milliards d'euros cette année et encore en 2020, avec une branche maladie elle aussi dans le rouge. Le gouvernement pourrait bien avoir besoin du magot caché, et pas seulement pour l'assurance vieillesse… Soulignons au passage qu'il est tout de même paradoxal de voir le gouvernement donner des leçons aux partenaires sociaux sur la question de l'équilibre des régimes de retraite alors qu'il contribue, par sa politique budgétaire, à en plomber les comptes.

Pas de méthode miracle

De toute façon, il faut être clair: ce prétendu magot, rappelons-le, n'est jamais qu'une hausse de cotisation. On en revient donc toujours au même point. Pour équilibrer un régime de retraite, les solutions envisageables rentrent toujours dans l'une ou l'autre de trois catégories: la hausse des cotisations, la baisse des pensions ou l'allongement de la durée de vie au travail. Certains proposent d'autres idées qu'ils croient lumineuses, comme le fait de faire participer les baby-boomers bénéficiant de retraites élevées. Outre que cette catégorie «baby-boomer aisé» n'est pas clairement définie (quelles générations rentreraient précisément dans cette catégorie et à partir de quel niveau de retraite serait-on taxé?), une contribution liée à l'âge reposerait sur une base juridique bien fragile.

Il faut d'ailleurs souligner, comme on peut le lire dans une étude du COR, que les retraité·es sont déjà appelé·es à financer leurs propres pensions: «Ainsi, par rapport à un système par répartition où le financement devrait être exclusivement assuré par les actifs, les politiques d'allègement du coût du travail via les exonérations de cotisations patronales sur les bas salaires et l'apport de transferts externes, notamment pour financer les dispositifs de solidarité, ont conduit indirectement à solliciter les retraités au financement de leur propre retraite à hauteur d'environ 5% en 2018.»

Une nécessaire réorganisation

Les trois grandes catégories de solutions présentent toutes des inconvénients. La hausse des cotisations pèse sur les actifs, la baisse des pensions serait vue, avec raison, comme un recul grave de la solidarité intergénérationnelle. L'allongement de la durée de vie au travail est la voie qui, a priori, doit être d'abord explorée dans la mesure où elle est justifiée par l'allongement de la durée de vie en bonne santé. C'est ce qui se fait dans tous les pays et de façon plus marquée qu'en France. Mais une telle évolution suppose de profonds changements dans notre organisation du travail.

D'abord il serait profondément injuste d'obliger les salarié·es à travailler plus longtemps alors que les entreprises continuent de vouloir se débarrasser d'eux dès qu'ils commencent à prendre de l'âge, non pas parce qu'ils ne sont plus aptes au travail demandé, mais parce que des jeunes coûtent moins cher. Cette politique, qui a eu longtemps le soutien d'une large partie de la population parce qu'elle y voyait le moyen de faire de la place à ses enfants, ne peut plus être poursuivie, sinon elle condamnerait les salarié·es à des retraites faibles parce qu'ils n'auraient pas cotisé assez longtemps. L'époque des préretraites doit être une époque révolue.

L'organisation du travail doit changer pour accompagner le vieillissement de la population.

Ensuite, il est évidemment impératif de réserver un traitement spécial, à défaut de leur bâtir un régime spécial, à toutes les personnes qui travaillent dans des conditions particulièrement pénibles. Le régime universel ne peut pas être un régime unique. Et, d'une façon générale, il est nécessaire de tenir compte du fait que, à plus de 60 ans, même en bonne santé, même si l'on n'exerce pas un métier reconnu comme pénible, on ne peut plus faire exactement ce que l'on faisait à 20.

L'organisation du travail dans les entreprises doit changer et devra continuer à le faire au cours des prochaines décennies pour accompagner le vieillissement de la population. Cela passe par des changements d'affectation au sein de l'entreprise partout où cela est possible, par une réduction progressive du temps de travail ou par tout autre aménagement. La retraite progressive existe déjà, mais de façon marginale; la formule doit être étendue très largement.

Le rôle majeur des syndicats

Cela suppose évidemment des discussions approfondies dans les entreprises et au sein des organisations professionnelles. Aucune réforme des retraites, celle qui est en cours ou d'autres, ne pourra réussir si elle n'est pas conçue puis appliquée en relation étroite avec les organisations syndicales, non seulement à Matignon au moment de la rédaction des textes de base, mais aussi ensuite sur le terrain au moment de leur mise en œuvre.

Dans cette remise en question des schémas anciens, les organisations syndicales ont donc un rôle majeur à jouer. Toute la question est de savoir si elles accepteront de le faire; cela est vrai des organisations patronales comme des organisations de salarié·es. De ce point de vue, on ne peut qu'être étonné du refus total de discuter de certaines organisations sous prétexte que le système de retraite à points serait mauvais par nature.

Les solutions sont à chercher dans une nouvelle organisation du système productif.

Comme le rappelle notre excellent confrère François Charpentier, le journaliste qui connaît le mieux et de très loin la problématique des retraites, le régime à points des cadres, l'Agirc, a été créé en 1947 grâce aux efforts déployés par un certain Andréjean, secrétaire confédéral de la CGT, et le régime complémentaire des non-cadres, l'Arrco, bâti sur le même modèle et à points également, doit beaucoup au travail fourni en 1961 par un syndicaliste FO, Antoine Faesch. C'était une époque où les dirigeants syndicaux avaient une vraie vision de l'avenir et des intérêts bien compris de leurs adhérents.

Bref, les solutions aux problèmes financiers des régimes de retraite ou du futur régime universel ne sont pas à chercher dans de quelconques magots cachés, mais dans une nouvelle organisation du système productif. Et ce travail doit être collectif. Ce qui se passe actuellement, avec d'un côté un gouvernement qui s'obstine à refuser d'entendre les syndicats qui acceptent de travailler avec lui et d'un autre côté d'autres syndicats qui refusent toute discussion, incite cependant à ne pas trop parier sur la réussite d'un schéma qui ferait appel à l'intelligence collective.

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