Jean-François Copé: les leçons du modèle allemand en matière d'emploi
S'il ne faut pas réformer notre marché du travail sur l'exemple des lois Hartz, nous devons poursuivre notre réflexion.
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Pour construire la politique de convergence franco-allemande que j'appelais de mes vœux dans ma dernière chronique, il est capital d'élaborer en amont un benchmark précis des forces et faiblesses de nos deux pays. Après avoir étudié les ressorts du décrochage industriel français par rapport à l'Allemagne, je vous propose donc cette fois-ci de regarder de près le fonctionnement du marché du travail outre-Rhin.
Le marché du travail allemand a été bouleversé par les lois Hartz, promulguées entre 2003 et 2005, par la majorité social-démocrate. Ces lois visant à assouplir le marché du travail et à augmenter la pression à la reprise d'un emploi, ont été abondamment critiquées en France comme en Allemagne. Certains ont parlé de régression ou de darwinisme social, on a même largement évoqué les problèmes judiciaires et extraconjugaux de Peter Hartz, DRH de Volkswagen à l'origine des lois, pour discréditer les réformes. Au-delà de l'émotion compréhensible que ces changements ont causé, je crois qu'il est temps d'établir un premier bilan des lois Hartz en répondant, sans idéologie ni tabou, à cette question: l'emploi a-t-il bénéficié de ces réformes? Et si oui, est-ce au détriment de la lutte contre la pauvreté?
Le gouvernement Schröder a posé un constat en 2003: le chômage allemand, en particulier de longue durée, est structurellement plus élevé que la moyenne dans l'OCDE (10.5% en 2003, 12% en 2005, contre respectivement 8,5% et 9% en France). Plusieurs faiblesses allemandes ont été invoquées: une politique de l'emploi trop passive –favorisation des préretraites–, un marché peu flexible –l'emploi intérimaire était très peu utilisé (en 2004 il représentait 1,1% de l'emploi salarié contre environ 2,5% en France)– et création de trappes à inactivité pour les chômeurs non qualifiés. Pour faire durablement revenir le chômage en dessous de la barre des 10%, Peter Hartz a choisi d'appliquer une révolution copernicienne au marché du travail allemand: plutôt que de constituer un amortisseur social ultra-protecteur, le système d'aide va désormais associer aux droits des chômeurs des devoirs exigeants pour pousser à tout prix au retour à l'activité. Le but principal des réformes Hartz est ainsi de créer un nouveau secteur d'emplois tertiaires peu payés pour des salariés faiblement qualifiés afin de réintégrer la majorité des chômeurs de longue durée dans le marché du travail.
Ces réformes drastiques ont été déclinées en quatre lois, successivement entrées en vigueur entre 2003 et 2005. Trois virages majeurs ont été impulsés :
1/ Une refonte du service de l'emploi pour améliorer les services proposés aux chômeurs: création des «job centers» qui regroupent en un guichet unique, bureaux d'aide sociale et agence pour l'emploi des länders. Auprès de ces «job centers» des entreprises privées, appelées agences de placement personnel (PSA), s'engagent à trouver des missions d'intérim pour les chômeurs.2/ Un accroissement de l'offre des petits boulots pour encourager le travail à bas salaire plutôt que l'inactivité: les minijobs, en deçà de 400 euros, sont exonérés de charges sociales mais le salarié ne bénéficie plus de couverture sociale. Les «midijobs» entre 400 et 800 euros sont soumis à des cotisations salariales selon un taux progressif et donnent droit à une protection sociale complète. Enfin, des «job à 1 euro» ont été créés: ce sont des travaux d'utilité publique dédommagés à hauteur de 1 à 2 euros par heure et dont l'objectif est de permettre aux personnes désocialisées de renouer un contact avec une vie sociale et professionnelle.
3/ Un durcissement des conditions d'indemnisation du chômage: réduction des délais de présentation à l'agence pour l'emploi, réduction à deux ans de la période de référence de calcul des indemnités de chômage, réduction à 18 mois de la durée maximum de bénéfice de l'assurance chômage (contre 32 mois auparavant) et fusion des minima sociaux avec l'allocation chômage au-delà de ces 18 mois. Désormais, les allocataires ayant épuisé leurs droits d'indemnisation chômage peuvent recevoir une forme de RMI forfaitaire, l'allocation «chômage II», fonction du nombre de personnes à charge dans le ménage. Au contraire, dans l'ancien dispositif d'assistance, les allocataires ayant épuisé leurs droits à l'assurance chômage percevaient une allocation d'assistance proportionnelle à leur ancien salaire net. Pour pouvoir prétendre aux allocations d'assistance, chaque ménage doit compter au moins une personne apte à travailler. Toutes les offres d'emplois sont jugées «acceptables», si la rémunération n'est pas «contraire aux bonnes mœurs», et même si elle est inférieure aux conventions collectives de branche. Le nouveau système en vigueur ne garantit plus le statut professionnel des demandeurs d'emploi, qui sont contraints d'accepter un travail même s'il ne correspond pas à leurs qualifications et diplômes.
Bilan: un chômage en baisse
Cinq ans après l'entrée en vigueur des lois Hartz, un constat macroéconomique s'impose: malgré la crise, entre 2005 et début 2010, le chômage en Allemagne est passé de 12% à 8,2%. Dans le même temps, en France, il a augmenté de 9% à 10%. Alors que, dans les années 1990 et 2000, le chômage allemand était structurellement supérieur au chômage français, la tendance s'est depuis inversée. Les différentiels de croissance n'expliquent pas à eux seuls ce croisement de nos courbes de chômage. Certes, entre 2006 et 2008, l'Allemagne a, chaque année, enregistré un point de croissance de plus que notre pays. Cette activité supplémentaire a créé des emplois. Mais, en 2009 la croissance allemande a chuté de 5% contre -2,2% pour la France, soutenue notamment par le plan de relance. Sur la période 2005-2010 qui nous intéresse, France et Allemagne font donc globalement jeu égal en termes de croissance. Cela signifie donc bien, qu'au-delà de la croissance, les lois Hartz ont eu un impact sur l'emploi. Par exemple, l'emploi intérimaire, quasi inexistant en 2004, a doublé pour toucher aujourd'hui plus de 2% des actifs. De même, les petits boulots sont pour la plupart sortis de l'économie souterraine pour être désormais reconnus et encadrés par la loi: les minijobs sont ainsi passés de 4,1 millions en 2002 à plus de 7 millions en 2007.
Le coût social
Mais ces mesures drastiques ont eu un coût social. En 2008, 14% de la population allemande vivait en dessous du seuil de pauvreté, soit 11,5 millions de personnes, contre 10% en 2000. Cette fois-ci, c'est l'Allemagne qui a décroché par rapport à la France, passée de 16% de la population en dessous du seuil de pauvreté en 2000, à 13,4% en 2007. L'explosion des minijobs à 400 euros a accru le nombre de «travailleurs pauvres» parmi les Allemands les moins qualifiés.
Par ailleurs, dans un arrêt du 9 février 2010 qui faisait suite à plus de 194.000 plaintes enregistrées en 2009, la Cour constitutionnelle de Karlsruhe a jugé que l'allocation chômage II –dont bénéficient 6,7 millions de personnes– était incompatible avec «le droit à une existence digne». La Cour a notamment dénoncé le fait que le barème pour les enfants ne soit qu'un pourcentage (de 60 à 80%) de l'allocation pour adultes et ne tienne pas compte de leurs «besoins spécifiques»: couches pour nourrissons, matériel scolaire... La Cour a donné au gouvernement jusqu'au 31 décembre 2010 pour modifier le mode de calcul des allocations, une augmentation des prestations pourrait coûter jusqu'à 10 milliards d'euros par an. Enfin, est-ce normal qu'un chômeur qui a fait le choix d'accepter un minijob mal rémunéré ne bénéficie en contrepartie que d'une très faible couverture sociale?
Les lois Hartz ont donc permis de faire descendre le taux de chômage au prix d'un accroissement de la précarité. En France, nous avons fait le choix inverse : conserver une protection sociale universelle au détriment d'une flexibilisation du marché de l'emploi. Faut-il vraiment choisir entre la lutte pour l'emploi ou la lutte contre la pauvreté?
Objectif: la flexsécurité
Les divergences franco-allemandes sur ce sujet illustrent toute la difficulté à trouver un juste équilibre entre libéralisation du marché du travail et protection des personnes. En France, des réformes importantes ont été lancées en 2009 pour soutenir les chômeurs dans leur recherche d'emploi –avec la fusion ANPE Assedic dans l'ensemble Pôle emploi– et pour inciter au retour à l'activité avec la création du RSA, avec le statut de l'auto-entrepreneur... Il est trop tôt pour en tirer un bilan, mais elles semblent aller dans le sens de cette fameuse «flexsécurité» qui reste un objectif à atteindre. Des améliorations doivent être apportés à notre système pour renforcer l'équilibre entre les droits et les devoirs. Je pense par exemple qu'il serait bénéfique:
1/ D'anticiper les fins de contrats: ne pas attendre que le licenciement soit effectif ou que les salariés en contrat à durée déterminée soient en fin de contrat pour commencer à les accompagner. Cela permettrait d'anticiper les recherches et donc de réduire la période de battement entre deux postes.2/ De stimuler le retour rapide à l'emploi à l'aide d'une prime: pour avoir un système plus incitatif, on pourrait verser une «prime pour retour rapide à l'emploi». Elle pourrait représenter un certain nombre de mois d'indemnisation non consommés. Le montant de la prime dépendrait du délai de retour à l'emploi et du profil du demandeur d'emploi. Elle tiendrait compte de la durée moyenne de retour à l'emploi pour un demandeur d'emploi de même profil.
3/ D'inciter à la reconversion dans les secteurs porteurs: au bout de 18 mois de chômage, Pôle emploi devrait contraindre un demandeur d'emploi à choisir une formation qualifiante qui correspond aux besoins économiques dans son bassin d'emploi. A l'inverse, on pourrait créer une prime pour les chômeurs qui suivent une formation qualifiante dans un secteur en pénurie de main d'œuvre dans leur bassin d'emploi. Cette prime pourrait être l'équivalent d'un mois d'indemnisation supplémentaire.
4/ D'encourager les titulaires de minima sociaux en marge du marché du travail à effectuer des travaux d'intérêt général sous la houlette des collectivités locales et en liaison avec le secteur associatif: cela pourrait leur permettre de renouer du lien social et d'envisager à nouveau de chercher du travail.
5/ De rabaisser le plafond d'allocation chômage: c'est en France que l'on peut bénéficier du montant d'allocation le plus élevé: 5.642,90 euros. C'est plus de deux fois supérieur à l'allocation maximale allemande, et quasiment trois fois plus qu'au Danemark, pourtant cité comme le modèle de référence de la «flexsécurité».
S'il ne faut pas réformer notre marché du travail sur l'exemple des lois Hartz, nous devons poursuivre notre réflexion, à la lumière des leçons du modèle allemand, pour parvenir au plus vite à un système qui sécurise au mieux les parcours professionnels tout en incitant au travail.
Jean-François Copé
Photo: bureau de l'emploi à Berlin, en 2010. REUTERS/Thomas Peter
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Mis à jour le 11/03/2010 à 12h12
M. Copé, votre expression "nous devons poursuivre notre réflexion" illustre parfaitement le comportement majeur de nombreux hommes et femmes politiques:
ils réfléchissent et ils ne font souvent que cela!
Je ne partage pas toujours les choix de M. Sarkozy
( la TVA gargotiers ou la création et le rôle attribué au FSI en particulier), mais il a le grand mérite d'agir, parfois en réfléchissant après, mais il agit!
Les citoyens attendent de ceux qui sont élus et (particulièrement bien) payés par eux, les députés en particulier, qu'ils fassent des propositions de lois, et qu'ils les votent, pour réformer la France.
Les catalogues de bonnes intentions sous le titre commun: "Il faudrait, il n'y a qu'à..!" manquent un peu de consistance et surtout d'impact et on attend (beaucoup) plus d'un candidat à des fonctions majeures!
Pour les idées, M. Sarkozy a déjà Jacques Attali et ses commissions! (LOL)
il a le grand mérite d'agir, parfois en réfléchissant après, mais il agit!
Agir avant de réfléchir: grande ambition qui définit bien l'action de M. Sarkozy.
Là où je vous trouve plutôt optimiste c'est lorsque vous considérez qu'il réfléchit parfois après !
On a par exemple toujours la loi TEPA et en particulier son volet concernant le financement par l'Etat d'une partie des heures supplémentaires. Coût direct pour l'Etat pour financer ces mesures qui alimentent le chomage: plus de 4 milliard d'euros. Coût indirect pour l'état (les chomeurs que l'on indemnise et qui auraient pu trouver du travail sans la loi Tepa): impossible à calculer.
Tout ça pour une mesure strictement idéologique, prise sans réflexion, qui n'aurait de sens économiquement que dans une économie de plein emploi et qui arrive au moment où le chômage explose.
Revenir sur cette mesure supposerait juste un peu de réflexion. Dans le contexte actuel, il n'y aurait ni levée de boucliers, ni conséquences électorales, contrairement à une remise en cause de la baisse de la TVA sur la restauration par exemple. C'est la principale difficulté de la réflexion qui suit l'action, le retour en arrière est souvent impossible.
Si seulement les seuls choix de Mr Sarkosy que je ne partage pas étaient la baisse de TVA à 5 milliard qui sert à rien et le rôle du FSI...
Mais bon, on aura une 2e chance en 2012 de faire changer les choses (si possible, voir vraiment vraiment plutôt, avec quelqu'un d'autre que Ségolène Royal, cela m'arrangerait !)
A force de dire que le travail était un droit on en a oublié certaines obligations étatiques. La première chose c'est de faire travailler ceux qui perçoivent de l'argent (point4: ce n'est pas un encouragement, c'est une obligation). Encore faut-il se structurer pour le faire, indépendamment de toute qualification, en organisant ce travail pour permettre aussi une recherche d'emploi. Le chômage est avant tout un échec de la société (en plus d'en être une invention de toute pièce).
Ensuite il faut casser les systèmes d'asservissement aux entreprises (ce qui est cohérent avec la première remarque) qui doivent pouvoir organiser leur activité au regard d'une prévision du travail à effectuer mais la négociation sur le temps de travail se retrouve souvent être une soumission du salarié: on se demande pourquoi. Donc oui à la flexibilité mais soyons clairs, elle doit être symétrique, le fruit d'un consensus, au pire d'un compromis, mais pas systématiquement d'une soumission.
En ce qui concerne la reconversion... il faut bien comprendre qu'on ne fait plus le même métier tout au long de la vie. C'est donc toute la formation qu'il faut revoir. Tout d'abord en finir avec la professionnalisation de la formation initiale: plus quelqu'un se retrouve formé théoriquement plus il pourra être formé à divers métiers. Elle doit même servir de modèle à la formation continue. Les structures actuelles de protection ou d'accompagnement du travailleur, rattachées à l'entreprise, se retrouve d'ailleurs être la plupart du temps en contradiction avec la réalité de la vie du professionnel. Ca veut dire aussi que les entreprises doivent savoir former professionnellement leurs employés: cela a un cout mais génère aussi de l'activité économique.
Enfin il faut trouver des moyens pour accompagner l'innovation. Aujourd'hui nous aidons majoritairement les entreprises en place, voire celles qui bénéficient de monopoles, et qui n'apportent pas nécessairement grand chose à la société, quand elles ne nuisent pas carrément à leurs clients (sans concurrence dans un secteur une entreprise se retrouve concurrente de ses clients). Et il y a là un certain nombre de choses à faire: valoriser l'innovation à venir par rapport à l'innovation passée, diffuser les innovations, en accélérer les mises en oeuvre en en interdisant l'exclusivité, favoriser la multiplicité des acteurs économiques, mettre en place des structures collaboratives entre les services et les usagers... C'est quelque peu libéral j'avoue.
Le modèle allemand s'inscrit dans un tissu économique et une réalité sociologique différente;
Combien de jeunes arrivent chaque année sur le marché de l'emploi en Allemagne ? Quel pourcentage de femmes ne travaillent pas ? Si en France, il est socialement difficile de ne pas avoir d'enfants pour une femme, les allemands toutes tendances politiques confondues, sont convaincus qu'une mère qui continue à travailler lorsqu'elle a des enfants est une mauvaise mère dont les enfants seront en retard scolairement et qui tomberont dans la drogue et la délinquance. (J'exagère à peine.) La faiblesse du taux de natalité en Allemagne (et ce n'est pas seulement un problème de places en crèche) suppose à elle seule une réflexion particulière sur l'emploi des séniors.
Les PME qui sont le tissu industriel de l'Allemagne ont la délocalisation plus réfléchie que les sociétés du CAC 40. C'est un capitalisme plus paternaliste dont les salariés ne sont pas qu'un centre de coût. Les délocalisations ratées (perte de compétence, baisse de la qualité, service client inférieur, flux tendu et retard de livraisons, contrefaçon etc.) sont une question de survie, là où les sociétés du CAC 40 savent que l'annonce de licenciements et de délocalisations satisfera les actionnaires et fera monter le cours de l'action. Combien de grandes entreprises osent faire un bilan de leurs délocalisations en intégrant tous les coûts cachés ?
Quel sera à terme le coût social pour la collectivité d'une société dont les entreprises prospèrent, lorsque la population se paupérise ?
La comparaison de Copé se fait en pleine crise européenne. Il s'avère désormais que l'Europe n'existe pas, l'explicitation de la concurrence de l'Allemagne contre tous ses voisins montre que l'état français est aussi en concurrence avec tout le monde (peut-être même avec les français, c'est pourquoi il faut "identifier le français").
Cope propose-t-il d'être encore plus concurrentiel: de plomber définitivement l'Europe ? Je me demande si après il ne faudra pas plomber la France (le grand Paris contre la région, mais c'est pareil dans toutes les régions, concurrentes les unes aux autres)... c'est la fin de l'Etat-Nation, mais il ne peut structurellement pas laisser la place à d'autres systèmes d'organisation: après Human-Bomb c'est Nation-Bomb.
M. Copé,
J'admire beaucoup la profondeur de la réflexon que vous menez dans cet article et par dessus tout, la porte ouverte au dialogue et à davantage de réflexion (n'en déplaise à certains) que vous laissez entrevoir.
Je vis en ce moment à Berlin depuis 18 mois, après avoir été 6 ans à Paris, et je peux vous assurer que cette flexibilité/précarité se sent au quotidien: d'un coté il est très facile pour une personne de trouver un boulot et pour une enreprise de trouver une personne pour un besoin ponctuel, de l'autre il est beaucoup plus difficile de trouver des offres de la même qualité qu'à Paris. Berlin n'est certes pas le meilleur endroit à choisir en Allemagne pour mener une comparaison avec Paris (car encore assez sinistrée) mais je pense que ça donne une idée des travers entre les deux systèmes.
Après, j'avoue que je serai incapable de dire quel est le meilleur système mais je pense dans tous les cas que votre réflexion va dans la bonne direction.
Je vous souhaite beaucoup de courage.
les minijobs, en deçà de 400 euros, sont exonérés de charges sociales mais le salarié ne bénéficie plus de couverture sociale
Travailler pour toucher moins que le RMI, et sans sécu, oh vite courons tous !...
euh quand on parle de leçon on est censé présenter des trucs mieux non ??
Les jobs à 1 euro pour les désocialisés "lourds" je ne vois pas ce que viens faire dans le débat ça n'a rien à voire avec le marché de l'emploi global c'est une marge que dis-je une frange...
Il me semble que Mr Copé est aveuglé par la réussite supposée de l'industrie Allemande vs l'industrie Française, précisons que l'Allemagne aussi trafique les chiffres y'a pas que la Grèce, une voiture allemande fabriquée à 49% à l'étranger est comptée comme exportation allemande à 100% eh oui...
Par ailleurs les emplois de l'industrie sont toujours moins productifs que les autres en moyenne (22% d'emplois pour 16% du PIB, encore pire si on exclut l'industrie agro-alimentaire...)
La vérité c'est qu'en France on aurait dû soutenir des secteurs d'avenir or les gouvernements, même de droite, ont toujours préféré financer les naufrages...
Au lieu de pousser les entreprises de haute technologie on les laisse se débrouiller (puisqu'elle semblent y arriver sans l'état), et à côté de cela on aide tous les bras cassés avec les pieds dans le ciment à surnager...
Un exemple BULL: l'état a dépensé des milliards pour sauver le bazar alors que si on l'avait fermé du jour au lendemain les employés à l'époque auraient très facilement trouvé du boulot même mieux ailleurs, voire auraient créé leurs startups innovantes qui donneraient des résultats aujourd'hui...
Quand l'état protège les citoyens c'est bien, quand certains hommes politiques croient savoir ce qui est bon mieux que les spécialistes du domaine c'est le début des ennuis...
M. Copé, l'exemple d'Heuliez est significatif de la politique industrielle française: 600 chômeurs de plus, c'est dramatique, nul ne le conteste, mais chercher à toute vitesse des repreneurs dont le premier est incapable d'honorer ses engagements financiers, pour lancer l'entreprise sur un marché, la voiture électrique, encore mal défini et évalué, avec une concurrence mondiale immense, est-ce vraiment sérieux?
La technologie des batteries d'Heuliez est-elle de classe mondiale? J'en doute!
D'autant que les chercheurs américains travaillent aussi sur l'amélioration du moteur classique à injection avec des rendements qui pourraient faire baisser la consommation de 40%!
Et le FSI qui investit aussi bien dans Heuliez que dans Gemalto ou Vallourec, qui ont accès au marché financier sans problèmes, ne serait-il pas mieux utilisé en accompagnement de belles start-ups de technologie qui font souvent les plus-values de fonds étrangers, avant de passer sous contrôle également étranger?
La France souffre du "complexe de la diligence", elle soutient toujours la technologie d'avant-hier au détriment de celle de demain! Et ne parlons pas du Crédit-Impôt-Recherche majoritairement détourné par les grands groupes industriels, bancaires et financiers et laisse la portion congrue aux jeunes entreprises innovantes!
Et pourtant, c'est un Français expatrié aux USA, puis naturalisé américain, le général Doriot, qui a inventé le capital-risque en 1946 avec sa société ARD!
Intérim, création d'un "nouveau secteur d'emplois tertiaires peu payés
pour des salariés faiblement qualifiés "... (" - Vous savez, mon Bon Monsieur,
vous ne retrouverez pas l'équivalent de ce que vous aviez : soyez donc prêt
à rabattre vos prétentions". Traduction : " - Ta qualification, mon pote,
on s'en fout, le boulot est ce qu'il est, à prendre ou à laisser !").
Zut, appauvrissement des travailleurs !
Voyons, hum, le curseur protection sociale ?
Ah, la reconversion dans les secteurs porteurs !
Puis le déplacement vers les bassin d'emplois non pourvus ?
Non, sans rire, parce qu'il n'y a vraiment pas de quoi, sujet complexe.
Dans les multiples facteurs impliqués, n'oublie-t-on pas le prix du travail ?
Pas le coût du travail, le prix. Payer (mieux) le travail est-il encore possible
dans le contexte mondialisé où la solution paraît, après la délocalisation
vers les plus bas coûts de production, d'en fabriquer à demeure
de plus bas encore ?
Peut-être dans une économie qui aura redémarré, rétorquera-t-on,
histoire de pérenniser les écarts inexplicables de revenus
et les rentes de situation de plus en plus injustifiables.
Il devrait toujours être intéressant d'être très riche ;> )
Il pourrait être moins avantageux de ne l'être qu'un peu
dans un pays en manque de services de santé,
d'administrations, de police, de justice, etc.
Si nous voulons vraiment "réfléchir, sans tabou ni idéologie", jusqu'où est-il possible
de le faire ensemble avec des bases de départ aussi éloignées que celle
de l'économie dite libérale (dérégulation, un peu moins en vue en ce moment)
et celle qui consisterait à au moins se rapprocher de la devise républicaine de la France,
sans en oublier les deux tiers ?
Et qu'en serait-il de passer de la réflexion à une action d'intérêt "national"
(dans un esprit de participation à une Europe mieux régulée, elle aussi
pour ne pas laisser entendre le sens étroit et renfermé donné à ce bel adjectif
par une clique extrémiste mal inspirée).
Momentutopiquement.
Je fais partie des dénigreurs systématiques des articles de JFC dans ces colonnes, mais pour une fois, je reconnais l'intérêt du débat et des informations apportées.
A ceci près que tout cela on le sait déjà et que finalement, ce qui compte, c'est quel parti on prend: Créer du travail ou protéger. Et comme souvent en France, on ne prend pas parti, on vise au milieu, ce qui revient à tout faire mal.
Juste un rappel à M. Copé: le statut d'auto-entrepreneur est aussi une invention allemande contenue dans la loi Hartz II. Cela s'appelle "Ich AG" Outre-Rhin.