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Les débuts chaotiques de Jair Bolsonaro sur la scène internationale

Temps de lecture : 13 min

Plus de quatre mois après l'investiture du président brésilien, sa politique extérieure reste peu lisible, hormis son rapprochement avec Donald Trump.

Jair Bolsonaro prononce un discours au Forum économique mondial, le 22 janvier 2019 à Davos (Suisse). | Fabrice Coffrini / AFP
Jair Bolsonaro prononce un discours au Forum économique mondial, le 22 janvier 2019 à Davos (Suisse). | Fabrice Coffrini / AFP

En à peine plus de 120 jours, la cote de popularité de Jair Bolsonaro a fait une glissade aussi rapide que spectaculaire. Le taux d'opinions favorables est passé de plus de 75% le jour de son investiture, le 1er janvier dernier, à 59% selon un sondage Datafolha du mois dernier (soit la plus forte chute en trois mois depuis le retour à la démocratie). Cette semaine, il a d'ailleurs dû affronter un premier mouvement de protestation de masse dans plusieurs métropoles du pays.

De provocations (telle sa volonté de commémorer le coup d'État de 1964) en tweets déplacés, notamment durant le carnaval, le chef de l'État n'a, pour le moment, guère montré de prédisposition à endosser l'habit présidentiel. Alors que ses réformes –dont celle des retraites, jugée vitale pour redresser les finances du pays– se heurtent à un Congrès fragmenté, que son fils aîné et son entourage sont éclaboussés par des affaires de corruption, et que son propre camp se déchire, le président poursuit ses sorties de route verbales plus ou moins contrôlées, pensant sans doute conforter ainsi sa base électorale.

Mais ce qui lui a réussi pendant sa campagne semble à présent contre-productif, non seulement au Brésil –selon le même sondage, la moitié de son électorat commence à douter– mais aussi à l'étranger: le Musée d'histoire naturelle de New York a ainsi refusé d'accueillir le président brésilien, qui devait y recevoir un prix lors d'un gala de la Chambre de commerce américano-brésilienne. Mais le musée s'est désisté sous la pression d'ONG écologistes (vent debout contre ses projets en Amazonie) et du maire de New-York, Bill de Blasio, qui a brocardé ses propos «racistes et homophobes».

Bolsonaro a par ailleurs déclaré –manifestement sans mesurer l'énormité de son propos– que l'on pouvait «pardonner mais pas oublier la Shoah». Sa phrase a évidemment choqué, notamment en Israël, pays avec lequel il veut pourtant ardemment nouer des liens étroits. Il a été sèchement recadré sur Twitter par le président israélien Reuven Rivlin.

Un Trump tropical sans parti

Cette rafale de maladresses, gaffes, incidents diplomatiques et termes insultants fait craindre aux milieux d'affaires que Jair Bolsonaro –et le Brésil avec– n'apparaisse de plus en plus comme un interlocuteur sulfureux, voire pestiféré, avec lequel on n'a pas envie de s'afficher, de faire des affaires ou même d'être allié. D'autres s'inquiètent du nouvel axe stratégique que le président veut donner à la politique étrangère –en rupture totale avec l'ère Lula– illustrée par deux premières visites d'État très symboliques: aux États-Unis et en Israël. Un alignement du Brésil sur Washington peut-il nuire à ses relations avec Pékin, son premier partenaire commercial? Une idylle avec l'État hébreu menace-t-elle le secteur brésilien de la viande, premier exportateur mondial de viande halal dans les pays arabes, notamment les pays du Golfe? Plus généralement, quelles peuvent être les conséquences, d'une part du comportement histrionique et de la rhétorique d'extrême droite du président brésilien et, d'autre part, du virage diplomatique qu'il fait prendre à la première économie d'Amérique latine?

Concernant la première partie de la question, on peut se souvenir que les premiers mois de Donald Trump –son modèle absolu– à la Maison-Blanche, ont été eux aussi chaotiques, entre ses tweets compulsifs et provocants ou mensongers, la cacophonie gouvernementale et les menaces d'impeachment liées aux soupçons de collusion avec la Russie. Ce qui avait fait s'effondrer sa popularité. Mais deux ans plus tard, Trump peut se prévaloir d'un chômage au plus bas, d'une économie saine et il triomphe après la publication du rapport Mueller qui éloigne le spectre de la destitution et lui permet même de parier sur sa réélection en 2020.

Cela dit, la comparaison a ses limites. D'une part parce que Bolsonaro ne dirige pas la première économie mondiale, mais la neuvième. Mais aussi parce que Trump bénéficie d'un passé de businessman aguerri, tandis que son homologue brésilien, après s'être fait virer de l'armée pour indiscipline au grade modeste de capitaine, a passé vingt-sept ans au Congrès sans laisser la moindre trace d'initiative marquante. En outre, contrairement au président américain, Bolsonaro a hérité de finances publiques très dégradées par deux années de profonde récession en 2015 et 2016, et de déséquilibres structurels qui seront difficiles à corriger. Enfin, à la différence de Trump, le président brésilien ne peut s'appuyer sur un parti fort et influent. Le Parti social libéral (PSL), sous la bannière duquel il a fait campagne, était inexistant avant son élection et ne représente aujourd'hui que 11% des député·es.

Le général Hamilton Mourão, «l'adulte dans la pièce»

En revanche, on a vu surgir un facteur de modération inattendu, venant des généraux en retraite de son gouvernement et, avant tout, de son vice-président Hamilton Mourão, 65 ans. Ce nostalgique de la dictature avait jusqu'ici une réputation de dur, expliquant par exemple les malheurs du Brésil par «l'indolence des Indiens et la roublardise des Noirs» (sachant que lui-même est d'origine indienne). Mais depuis la présidentielle, il s'emploie à contrebalancer de façon systématique les excès présidentiels, comme le résume ce thread du journal Folha de S.Paulo sur Twitter.

On se souvient de la promesse de campagne de Bolsonaro de transférer l'ambassade brésilienne de Tel-Aviv à Jerusalem (pour imiter Trump). Réitérée après son élection, cette promesse était un gage offert aux évangéliques (34% de la population adulte selon Datafolha) qui ont grandement contribué à le faire élire. Mais il mécontentait du même coup un autre pan important de son électorat, le lobby de l'agrobusiness, très influent au Congrès (la fameuse bancada ruralista) et, notamment l'industrie du bœuf et du poulet, alarmée par une mesure susceptible d'irriter ses clients arabes.

Le vice-président a aussitôt fait savoir qu'en réalité, rien n'était tranché. De fait, lors de sa visite d'État en Israël début avril, Bolsonaro a dû faire marche arrière et s'est borné à mentionner l'ouverture d'un «bureau diplomatique» à Jérusalem.

Luttes de pouvoir au sommet de l'État

Soignant son image de grand commis de l'État, conservateur mais pragmatique et légaliste, Mourão joue les pompiers tous azimuts, rencontrant nombre de diplomates et multipliant les interviews dans les journaux brésiliens et étrangers, où il distille des propos raisonnables à l'opposé des diatribes du président. De plus en plus, il apparaît comme «l'adulte dans la pièce», au point de faire de l'ombre au ministre des Affaires étrangères Ernesto Araújo (aussi radical que Bolsonaro) et, surtout, au président lui-même.

Il s'est ainsi rendu aux États-Unis peu après la visite d'État de Bolsonaro, où il a rencontré son homologue américain pour parler de la crise au Venezuela, puis a prononcé un discours au Wilson Center. Ce think tank l'a présenté comme «la voix de la raison et de la modération» dans le climat actuel de «paralysie politique» au Brésil, expliquant que «le vice-président Mourão a pris en charge la gestion de la crise au Venezuela et est de plus en plus sollicité par les autorités chinoises, européennes et du Moyen-Orient, ainsi que par le monde des affaires, pour agir en tant qu'interlocuteur gouvernemental».

Ces propos élogieux ont rendu furieux le proche entourage de Bolsonaro dont ses trois fils politiciens qui, après avoir tenté en vain de l'écarter, accusent ouvertement Mourão de traîtrise, voire de viser le poste de président en cas de destitution (un scénario de plus en plus évoqué). Une partie de l'équipe au pouvoir s'inquiète aussi de l'influence délétère sur Bolsonaro de son gourou, Olavo de Carvalho. Ce Brésilien exilé en Virginie, astrologue et philosophe autoproclamé, est en guerre contre «le marxisme culturel» mais aussi contre les militaires qui entourent le président, notamment le général Santos Cruz, secrétaire général du gouvernement, qu'il abreuve de tweets insultants sans que Bolsonaro n'intervienne. Ces règlements de comptes s'étalent chaque jour sur Twitter et dans toute la presse brésilienne, signe d'une fracture idéologique croissante au sommet de l'État.

«Santos Cruz n'est qu'une merde repassée.»

Un axe Bolsonaro-Trump

Au-delà de ces guerres intestines, désastreuses pour le fonctionnement du gouvernement mais aussi pour l'image du pays, que penser de la lune de miel entre Donald Trump et Jair Bolsonaro? Les critiques ne manquent pas, ni sur les conséquences de cet alignement, ni sur les résultats jugés maigres du déplacement du président Bolsonaro à Washington en mars dernier.

Pour Alfredo Valladão, professeur à Sciences Po et spécialiste de l'Amérique latine, ce rapprochement est pourtant cohérent avec la politique de Paulo Guedes (le «super ministre» de l'Économie ultralibéral que Bolsonaro s'est choisi). Il rappelle que les États-Unis sont le deuxième partenaire commercial du Brésil «et son principal marché pour les produits industriels et pour certains produits agricoles». Il considère que la promesse de Trump de soutenir la candidature du Brésil à l'OCDE est une bonne nouvelle. Certes, pour décrocher cette admission qui devrait redorer le blason de Brasilia auprès des investisseurs, le gouvernement «va devoir lutter contre les lobbies protectionnistes brésiliens: mais c'est justement ce que souhaite Guedes», souligne-t-il.

«Bolsonaro sera sans doute moins accommodant avec la Chine que ne l'a été Lula»

Alfredo Valladão, professeur à Sciences Po

En échange, Bolsonaro a accordé des facilités de visas, a proposé aux Américains l'accès de la base de lancement de satellites d'Alcantara (proche de l'Équateur) et accepterait de perdre le statut de pays émergent à l'OMC: «Cela implique que le Brésil ne pourrait plus subventionner certains secteurs mais là encore, c'est cohérent avec la vision libérale de Paulo Guedes», ajoute Alfredo Valladão. En revanche, le statut d'allié majeur non-membre de l'OTAN (dont l'Argentine bénéficie déjà) évoqué par Trump ne lui semble qu'un «sucre» sans grande importance offert par ce dernier à Bolsonaro. Rien à voir, contrairement à ce qu'ont cru certains médias, avec un premier pas vers une adhésion à l'OTAN dont il n'a jamais été question et dont, de toute façon, «l'armée brésilienne ne veut surtout pas».

L'ambivalence face à la Chine

Cette proximité de Jair Bolsonaro et de Donald Trump, qui exècrent tous deux le communisme et le multilatéralisme, peut-elle nuire aux relations du Brésil avec la Chine, alors que les tensions entre Pékin et Washington sont plus fortes que jamais? La Chine est non seulement le premier partenaire commercial du Brésil mais aussi un investisseur important dans les infrastructures, les mines, l'énergie, l'agrobusiness et la banque (55 milliards de dollars entre 2003 et 2018, de source brésilienne). Des échanges et une présence qui se sont beaucoup renforcées ces dernières années. Bolsonaro n'a d'ailleurs pas hésité pendant sa campagne à déclarer que «la Chine ne voulait pas acheter AU Brésil mais LE Brésil». Un commentaire agressif parmi d'autres, qui ont déplu à Pékin, déjà ulcéré par la visite en mai 2018 à Taïwan de Bolsonaro et de ses trois fils Flávio, Carlos et Eduardo.

«Il sera sans doute moins accommodant avec la Chine que ne l'a été Lula», estime Alfredo Valladão. Ce qui n'est pas forcément un mal car, ajoute-t-il, «la Chine a eu tendance à renforcer la primarisation de l'économie brésilienne: en 2002, à l'arrivée de Lula, le pays exportait 60% de produits industrialisés et 40% de matières premières. À son départ début 2011, la proportion s'était inversée». D'autre part, souligne-t-il, en signant de nombreux accords de libre-échange avec les autres pays de la région, la Chine est devenue un concurrent direct du Brésil en Amérique du Sud (deuxième débouché de ses produits industriels).

Certes, malgré les propos hostiles de Bolsonaro, les liens avec le partenaire chinois restent intenses. Jouant une fois de plus les pompiers, Hamilton Mourão est, toute cette semaine, en visite en Chine, à l'invitation de son homologue Wang Qishan. Tous deux participeront à la cinquième réunion du Comité de coopération et de coordination de haut niveau Chine-Brésil. Il sera aussi question de l'intérêt de Brasilia pour l'initiative chinoise dite «la Ceinture et la Route» ou «nouvelle route de la soie» (investissements chinois dans des infrastructures contre des avantages économiques). «Il doit y avoir un mariage, un bénéfice mutuel», a déclaré Mourão dimanche 19 mai, avant de s'embarquer. La Chine, elle, se dit «ouverte à l'adhésion du Brésil à cette initiative».

Pour le géographe François-Michel Le Tourneau, le Brésil risque malgré tout d'être victime d'un «marché de dupes»: la Chine a fortement accru ses achats de soja brésilien au détriment du soja américain, en représailles aux hausses de taxes de Trump. Mais quand les deux premières puissances mondiales finiront par conclure un accord, elles n'hésiteront pas à se réconcilier sur le dos du Brésil, redoute-t-il.

Le leadership brésilien en question

Enfin, quid du leadership régional de la première économie latino-américaine à l'heure Bolsonaro? Le pays-continent a toujours pesé lourd en Amérique latine, notamment au sein du Mercosur (union douanière avec l'Argentine, le Paraguay et l'Uruguay), mais plutôt du fait de sa taille écrasante que d'une réelle vision stratégique.

Certes, fort d'une embellie économique liée au boom des matières premières, d'un corps diplomatique de grande qualité et d'un charisme hors normes, Lula a initié, pendant la première décennie 2000, une projection sans précédent de la puissance brésilienne à l'international, entraînant avec lui le sous-continent. Il a bataillé pour décrocher un siège permanent au conseil de sécurité de l'ONU, parcouru le monde et les sommets internationaux (du G20 aux Brics…), créé un axe sud-sud entre l'Amérique latine et l'Afrique et le Moyen-Orient, et ouvert des ambassades à tour de bras. Il avait, surtout, construit un équilibre subtil entre sa proximité avec les leaders latinos de la gauche radicale (Cuba, Venezuela, Bolivie, Nicaragua, Équateur…) et sa posture cordiale, ponctuée de tensions, avec l'Oncle Sam.

«D'un point de vue stratégique, le Brésil ne pèse pas lourd sur la scène internationale. Et ce, pour une raison simple: il ne menace personne et personne ne le menace»

Alfredo Valladão, professeur à Sciences Po

Le bilan de la politique extérieure de l'ex-président de gauche (aujourd'hui en prison), est certes discutable: pas de siège à l'ONU, une stratégie sud-sud moribonde, sans parler du fiasco de ses incursions dans les grands dossiers diplomatiques, notamment le nucléaire iranien. Dilma Rousseff n'a pas repris le flambeau et le pays, en crise, s'est replié sur lui-même.

Pour le moment, Bolsonaro ne montre guère de désir de retrouver un leadership régional, bien que plusieurs pays voisins aient, eux aussi, basculé à droite. D'autres cherchent d'ailleurs à occuper l'espace laissé vacant par Brasilia, tels les présidents chilien Sebastián Piñera et colombien Iván Duque: tous deux viennent de créer Prosur, énième structure d'intégration régionale.

Affrontement russo-américain autour du Venezuela

Le président brésilien est en revanche concerné de près par la situation critique du Venezuela, ne serait-ce qu'en raison des 2.200 kilomètres de frontière commune. Plus de 3,4 millions de personnes ont déjà fui le pays selon le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, un chiffre qui pourrait monter à 5,3 millions d'ici fin 2019, faisant vivre à la région une crise humanitaire sans précédent. La Colombie est de loin le premier pays d'accueil (plus d'1,1 million), suivi par le Pérou, l'Équateur et donc le Brésil avec plus de 100.000 personnes réfugiées dans l'État frontalier de Roraima, où la coexistence avec la population locale est difficile.

Jair Bolsonaro déteste le régime socialiste de Nicolás Maduro et soutient le leader de l'opposition Juan Guaidó, tout comme une cinquantaine de pays, à commencer par les États-Unis. Mais là encore, il n'a pas la main: depuis que Juan Guaidó s'est proclamé président légitime en janvier dernier, la crise a tourné à l'affrontement diplomatique entre grandes puissances: la Chine, la Turquie et surtout la Russie soutiennent Nicolás Maduro face à la Maison-Blanche, qui multiplie les sanctions et laisse planer la menace d'une intervention militaire. Un choc de titans qui éclipse l'action des pays latinos, massivement favorables à Guaidó (tout comme la plupart des pays européens) mais aussi à une médiation régionale. Hamilton Mourão, qui fut attaché militaire à Caracas aurait suggéré de tenter un dialogue entre militaires brésiliens et vénézuéliens. Mais plus la situation s'enlise, plus le face-à-face russo-américain tend à occulter tout le reste.

Trois défis majeurs

Il est sans doute encore trop tôt pour juger la politique extérieure du président brésilien. On attend, par exemple, de mesurer l'intérêt qu'il porte à l'Europe. Cet intérêt semble a priori limité, malgré la forte présence sur son sol des investisseurs européens, notamment français. Certes, les négociations de libre-échange entre l'Union européenne et le Mercosur ont repris: le ministre du Commerce brésilien Lucas Ferraz pariait même récemment, dans une interview à Bloomberg, sur un accord imminent, suscitant aussitôt l'inquiétude du secteur français de la viande bovine. Mais vu que ces négociations achoppent depuis vingt ans sur les mêmes sujets, le doute est permis.

Plus largement, il est difficile d'évaluer, quatre mois après son arrivée au pouvoir, l'effet Bolsonaro sur l'image du Brésil. Alfredo Valladão relativise: «D'un point de vue stratégique, reconnaît-il, le Brésil ne pèse pas lourd sur la scène internationale. Et ce, pour une raison simple: il ne menace personne et personne ne le menace. Lorsqu'il est question de guerre et de paix, sa voix n'existe pas.»

De toute façon, ce n'est pas sur ses talents de diplomate que Jair Bolsonaro sera jugé, ajoute-t-il, mais sur trois défis intérieurs: le redressement de l'économie, la lutte contre la corruption et le recul de la violence. Sachant que, jusqu'ici, le président reste braqué sur ses positions les plus radicales –il vient de signer un décret assouplissant le port d'armes–, que le Congrès ne le suit pas et que son propre camp est divisé, on est en droit de douter de sa capacité à relever ces trois défis, pourtant majeurs pour le pays.

Anne Denis Journaliste, éditrice du site Latina-eco.com

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