Économie

Revenir à l'impôt sur la fortune? Mauvaise idée

Temps de lecture : 10 min

Rétablir l'ISF, c'est une revendication récurrente scandée par les «gilets jaunes». L'exécutif leur a opposé une fin de non-recevoir. Peut-on leur donner tort?

Les pays étrangers qui l'avaient adopté ont rapidement abandonné l'ISF. | Stevepb via Pixabay
Les pays étrangers qui l'avaient adopté ont rapidement abandonné l'ISF. | Stevepb via Pixabay

Depuis 1981, l'impôt sur la fortune est en permanence au cœur du débat politique. La gauche l'instaure dès son arrivée au pouvoir, la droite le supprime en 1986, la gauche le rétablit sous une autre forme en 1988. Ensuite, ayant compris que le sujet est sensible, la droite le conserve, mais l'aménage pour l'alléger et le plafonner. En 2012, François Hollande revient sur les mesures décidées par son prédécesseur. En 2017, Emmanuel Macron, au nom d'une politique qui se veut à la fois de gauche et de droite, tente une manœuvre subtile: ne pas supprimer l'ISF, mais le vider d'une grande part de son contenu en le remplaçant par un impôt sur la seule fortune immobilière (IFI).

À ce moment-là, on pouvait penser que le débat public allait enfin pouvoir s'orienter vers des sujets plus importants et actuels. C'était compter sans les «gilets jaunes».

Il ne faut pas se faire d'illusions: on est là dans le domaine du dogme et de la croyance, ce ne sont pas les considérations logiques et le raisonnement qui permettront de sortir de ce débat sans issue. Il n'est cependant pas inutile de rappeler pourquoi on a institué en France un impôt sur la fortune et pourquoi en fin de compte on a préféré le supprimer ou, du moins, le vider d'une partie de sa substance. Ensuite, il sera possible de voir ce qu'il pourrait être décidé aujourd'hui.

Une idée qui ne date pas d'hier

Revenons d'abord au point de départ: l'idée de créer un impôt sur la fortune. Cette idée est déjà ancienne, elle a plus d'un siècle puisqu'on la voit apparaître en 1914 avec un projet de loi de Joseph Caillaux, grande figure du Parti radical, auquel on doit aussi l'impôt progressif sur le revenu. En ce qui concerne son projet d'une taxe annuelle sur la fortune, la discussion parlementaire a été vite arrêtée, mais le fait que le même homme ait travaillé sur ces deux impôts à la même époque montre bien quel était la motivation première: demander aux citoyens de participer au financement des dépenses publiques en application de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme, qui est intégrée au préambule de notre Constitution. «Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable: elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés.»

Comment déterminer ces «facultés»? En fonction de leur situation sociale ou de leur âge, des gens peuvent avoir des revenus très faibles et aucune fortune (donc aucune faculté contributive), d'autres peuvent avoir des revenus relativement élevés mais un patrimoine modeste (ce qui ne les empêche pas de pouvoir payer l'impôt sur le revenu), d'autres enfin peuvent avoir un patrimoine d'une certaine valeur (immobilier, or) mais peu de revenus. Dans ce dernier cas, il parait normal d'estimer que ces gens ont tout de même des facultés contributives; établir parallèllement un impôt sur le revenu et un impôt sur la fortune pouvait paraître logique et équitable. Cette logique-là n'a pas été retenue et, à l'époque, il a été jugé suffisant d'instaurer –non sans résistances– un impôt sur le revenu.

Alors qu'au début du XXe siècle, il était seulement question de financer les dépenses publiques de la façon la plus équitable possible [...] des économistes y voient [désormais] un moyen d'orienter les capitaux vers des investissements utiles.

Mais l'idée d'imposer la fortune n'avait pas disparu. On l'a retrouvée en 1924 avec le Cartel des gauches, puis juste après la Seconde guerre mondiale. Elle a réapparu avec éclat dans le Programme commun de gouvernemment signé par les partis de gauche en 1972. Entretemps, elle avait évolué, la réflexion sur le rôle de l'impôt s'étant considérablement développée. Alors qu'au début du XXe siècle, il était seulement question de financer les dépenses publiques de la façon la plus équitable possible, on demande désormais à l'impôt de remplir d'autres fonctions. Concernant l'impôt sur la fortune, des économistes y voient un moyen d'orienter les capitaux vers des investissements utiles.

Le raisonnement est simple: s'ils doivent payer un impôt annuel sur la fortune, même à un taux très faible, les détenteurs d'un patrimoine important seront peut-être moins enclins à investir dans les métaux précieux ou des résidences immobilières somptueuses qui ne rapportent rien; ils chercheront des placements qui leur assurent un revenu régulier leur permettant de payer l'impôt, comme l'investissement dans l'immobilier locatif ou dans les entreprises. D'autres économistes, plus sensibles aux questions sociales, y voient un moyen de corriger les inégalités. Dans ce cas, le taux d'imposition envisagé est généralement assez élevé: il s'agit alors de rogner un peu les grandes fortunes année après année.

La gauche l'adopte, la droite le combat

C'est cette dernière logique qui semble l'avoir emporté dans le Programme commun de gouvernement adopté par le Parti communiste, le Parti socialiste et les Radicaux de gauche en 1972, qui n'y allaient pas de main morte: «Un impôt sur les fortunes des personnes physiques sera créé. [...] Il sera à taux progressif, de 1,5 à 8%, la tranche de fortune au-delà de quinze millions de francs étant imposée à 8%.» Certes, à l'époque, la hausse annuelle des prix oscillait autour de 6% et les emprunts d'État rapportaient plus de 7%, mais le taux à 8% de la tranche supérieure avait un caractère nettement confiscatoire. Cette idée semblait avoir du succès dans l'opinion et la droite au pouvoir ne pouvait l'ignorer. En juillet 1978, Raymond Barre, Premier ministre, forme une commission d'étude «des problèmes que soulève l'institution d'un prélèvement éventuel sur les grosses fortunes». Cette commission débouche à la fin de l'année sur le rapport Ventejol-Blot-Méraud, du nom des trois membres de la commission, qui sera jugé si important qu'il sera publié en livre de poche. Le contenu de ce rapport mérité d'être rappelé, car on y trouve presque tous les arguments et contre-arguments qui peuvent encore être employés aujourd'hui sur le sujet. La conclusion, comme on peut s'en douter, est négative, mais ce qui est intéressant, c'est la démarche des auteurs, qui cherchent à établir les avantages et les inconvénients d'un tel impôt, à la fois par une réflexion théorique et par l'analyse de ce qu'ils ont pu voir dans les autres pays.

À l'étranger, une durée de vie (très) limitée

Car l'impôt sur la fortune n'est pas le produit du seul génie français. On le trouvait encore dans de nombreux autres pays dans les années 1970 et, dans la plupart de ces pays, c'était un impôt déjà ancien, datant de la fin du XIXe siècle ou du début du XXe siècle. Deux points attirent l'attention des auteurs. D'abord, les pays qui ont essayé récemment d'instituer un impôt sur la fortune y ont vite renoncé: le Japon l'a institué en 1950, puis supprimé en 1953, l'Irlande l'a mis en place en 1974 et supprimé en 1978. Ensuite, dans tous les pays où il existe, le rendement est faible et, de surcroît, il tend à diminuer.

«Il apparaît paradoxalement que c'est dans les pays où il n'existe pas de taxe annuelle sur la fortune que la pression fiscale globale sur le patrimoine est la plus élevée.»

Extrait du rapport Ventejol-Blot-Méraud

D'ailleurs constatent les auteurs, «il apparaît paradoxalement que c'est dans les pays où il n'existe pas de taxe annuelle sur la fortune que la pression fiscale globale sur le patrimoine est la plus élevée», car il y a alors des impôts sur l'immobilier, sur les plus-values, sur les succcessions, etc. En somme, l'impôt sur la fortune n'est qu'une forme d'imposition du patrimoine, et pas forcément la plus efficace. Souvent, là où il existe, il compense partiellement l'absence d'imposition des plus-values (lesquelles sont imposées en France).

Ces observations sont tellement justes que, dans les années qui suivent la publication du rapport, on voit bon nombre de pays abandonner cet impôt les uns après les autres: l'Autriche en 1994, le Danemark en 1996, l'Allemagne en 1997, les Pays-Bas en 2001, la Finlande et le Luxembourg en 2006, la Suède en 2007, tandis que l'Espagne l'institue en 2007, le suspend en 2008, puis le rétablit en 2011 après la crise financière, pour remplir les caisses. Ailleurs, il ne subsiste plus qu'en Suisse, en Norvège et au Liechtenstein.

Des arguments peu convaincants

Quant aux arguments théoriques plaidant en faveur de l'impôt sur la fortune, les auteurs du rapport de 1978 ne les trouvaient pas très convaincants. Un impact favorable sur les investissements productifs? Peut-être, mais plus probablement on verrait l'argent se porter vers les biens aisément dissimulables ou non compris dans l'assiette de l'impôt ou encore vers l'étranger. Quant à l'impact sur les inégalités, pour qu'il soit effectif, il faudrait que le taux d'imposition soit très élevé, voire confiscatoire, ce qui n'a jamais été fait dans un autre pays...

Le plus étonnant, après un tel rapport, est que la gauche, revenue au pouvoir en 1981, a tout de même institué un IGF, Impôt sur les grandes fortunes. En fait, on peut supposer qu'elle l'a fait uniquement pour des raisons politiques, parce que la promesse avait plu à une partie de son électorat et qu'il ne fallait pas décevoir. Mais, dans les modalités d'application, elle a été relativement prudente, plus que dans le programme de 1972. Et pour cause! Elle connaissait très bien les défauts de cet impôt: le haut fonctionnaire qui a été chargé de rédiger le rapport Ventejol-Blot-Méraud en 1978 est celui-là même auquel Jacques Delors et Laurent Fabius, respectivement ministre de l'Économie et ministre délégué au Budget, ont demandé en 1981 de travailler à la mise au point de l'IGF. Notre homme savait jusqu'où il ne fallait pas aller.

Un marqueur politique clivant

Et c'est ainsi que l'impôt sur la fortune est devenu un marqueur politique, même si son efficacité est pour le moins discutable. Quant on est de gauche, on doit être pour, quand on est de droite, on doit être contre, quoi que l'on en pense réellement. Selon le rapport sur le départ à l'étranger des contribuables aisés que le ministère de l'Économie doit transmettre prochainement au Parlement avec les derniers chiffres et dont le quotidien Les Echos a pu avoir une copie, la France aurait perdu en dix ans 4.578 assujettis à l'ISF représentant un actif net imposable de 23,8 milliards d'euros.

Il y a fort à parier qu'un retour de l'ISF en France conduirait à un nouvel épisode d'exil fiscal.

Certes, pour sa dernière année, en 2017, l'ISF a concerné plus de 358.000 contribuables, ce qui relativise l'importance de cet exil fiscal. Mais, à ce chiffre, il faudrait ajouter le nombre de jeunes diplômées et diplômés partis créer leur entreprise sous des cieux fiscaux plus cléments, en Californie notamment. C'est une bonne raison de ne pas revenir à l'ISF. On pourrait en rajouter une autre: recréer l'ISF juste après l'avoir supprimé serait désastreux vis-à-vis des investisseurs étrangers comme des contribuables français, particuliers ou entreprises. Comment faire confiance à un État dans lequel les règles du jeu fiscal peuvent changer à tout moment et où les gouvernements défont ce qu'ils qu'ils ont fait un ou deux ans auparavant?

Une seule condition pourrait justifier le retour à la situation antérieure: un changement dans le contexte international. Certains économistes, comme Thomas Piketty, grand spécialiste des questions fiscales et des problèmes d'inégalités, s'enthousiasment quand ils voient la sénatrice américaine démocrate Elizabeth Warren appeler à l'instauration d'une taxe annuelle de 2% sur les fortunes supérieures à cinquante millions de dollars et de 3% au-delà du milliard de dollars, ou l'élue de New York à la Chambre des représentants Alexandria Ocasio-Cortez lancer l'idée d'une imposition à 70% sur les plus hauts revenus. Mais les démocrates ne sont pas encore revenus au pouvoir et, s'ils reviennent, il n'est pas sûr qu'ils adoptent ces mesures. Quant à l'Europe, elle semble avoir d'autres soucis que la généralisation d'un impôt sur la fortune. Dans ces conditions, il y a fort à parier qu'un retour de l'ISF en France conduirait à un nouvel épisode d'exil fiscal.

Une faute difficilement rattrapable

On peut certes déplorer la faute politique commise par le gouvernement. Des économistes comme Michel Didier, président du comité de direction de Rexecode, ou Philippe Aghion, professeur au Collège de France, qui avaient préconisé à la fois la suppression de l'ISF et une imposition au taux unique de 30% des revenus du capital, proposaient d'accompagner ces mesures de la suppression d'un certain nombre de «niches» fiscales. Il n'ont pas été entendus. Gérald Darmanin, ministre de l'Action et des Comptes publics, a tenté récemment de revenir sur ce sujet, mais il s'est fait aussitôt remettre à sa place par Emmanuel Macron. La mesure qu'il proposait –une réduction du plafond global de ces niches dont profitent les contribuables les plus aisés– n'était peut-être pas la meilleure, mais c'est un sujet qui mériterait d'être réétudié, comme le soulignent certaines et certains experts des questions budgétaires, comme François Ecalle.

De toute façon, on ne voit pas pourquoi le rétablissement de l'ISF ramènerait le calme dans les esprits.

De toute façon, on ne voit pas pourquoi le rétablissement de l'ISF ramènerait le calme dans les esprits. Lorsque, en décembre, Emmanuel Macron a annoncé des mesures sociales pour un montant de dix milliards (l'estimation actuelle du coût de ces mesures oscille plutôt aujourd'hui autour de 11,3 ou 11,4 milliards), la réaction des «gilets jaunes» a été de dire: «on continue». L'ISF pouvant rappporter un peu plus de cinq milliards s'il était rétabli dans sa dernière version au lieu des 1,5 milliard attendus cette année pour l'IFI, cela ferait 3,5 milliards de plus pour les caisses de l'État. Si dix ou onze milliards sont rejetés avec dédain, pourquoi 3,5 milliards seraient-ils accueillis favorablement?

Mais il est vrai qu'on est là dans un domaine très particulier, plus psychologique qu'économique: qu'importe qu'un impôt rapporte en fin de compte assez peu et qu'il ait beaucoup d'effets secondaires négatifs, du moment qu'il est payé seulement par les riches!

Gérard Horny Journaliste

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