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Collectivités locales: sortons enfin des prés carrés

Michel Cotten et Pierre Richard, mis à jour le 05.03.2010 à 17 h 30

Réformer une situation héritée de l'histoire administrative et politique du pays n'est pas chose facile.

Les élections régionales approchent à grands pas; on sait que les périodes de campagne électorale ne sont pas propices aux réformes difficiles; certains aspects de la réforme des collectivités locales sont difficiles. Alors, faisons une pause et reprenons juste après les régionales.

Simplifier les échelons

Au premier rang des questions à régler se trouvait l'enchevêtrement de responsabilités de cinq niveaux institutionnels (communes, communautés, pays, conseils généraux, conseils régionaux). Cette situation héritée de l'histoire, devrait enfin évoluer dans le bon sens, si la discussion du projet déposé par le gouvernement va jusqu'à son terme.

Le 5 février 2010 le Sénat a adopté en première lecture les principales mesures qui lui étaient proposées: la création de «conseillers territoriaux» (3.000) se substituant aux 6.000 conseillers généraux et régionaux pour la gestion des départements et des régions; l'élection au suffrage universel direct, en même temps que les conseillers municipaux, des conseillers des communautés de communes, communautés d'agglomération et communautés urbaines, ce qui donnera une plus forte légitimité démocratique à l'échelon intercommunal; la création de métropoles dans les agglomérations de plus de 450.000 habitants, dotées de compétences étendues, notamment en matière sociale; enfin, les principes devant présider à l'achèvement de «l'intercommunalité» à fiscalité propre née de la loi Chevènement sont posés. Restera à fixer les modes de scrutin qui seront mis en oeuvre en 2014, à arrêter la carte des nouveaux cantons et à clarifier les compétences des uns et des autres.

Ce n'est pas rien, mais une bonne partie des mesures préconisées par le rapport Balladur (mars 2009) sont désormais prises en compte.

Renouer le dialogue Etat/collectivités

Par ailleurs, il faudra bien renouer le dialogue Etat/collectivités locales sur la maîtrise des finances publiques, dans la perspective de la réduction des déficits publics et du plafonnement des prélèvements obligatoires. Reconnaissons que les relations sont actuellement assez dégradées: aux soupçons de laxisme en matière de gestion des personnels locaux et des impôts locaux, répondent les accusations de non compensation des charges transférées et de recentralisation rampante des associations d'élus.

Le rapport «Solidarité et performance» de décembre 2006 avait proposé des principes et une méthode simples pour sortir de ce blocage. L'Etat et les collectivités locales sont dans le même bateau; c'est en se concertant à partir de données objectives et partagées que l'on trouvera ensemble des solutions; l'accord final doit prendre la forme d'un vrai contrat à moyen terme, portant sur les ressources (transferts financiers, péréquation) mais aussi sur les performances du service public.

Certes, la situation financière des collectivités locales paraît globalement saine: la quasi-totalité des budgets sont votés et se réalisent en équilibre; l'endettement reste limité; l'épargne importante: 50 milliards d'euros environ. Mais personne ne peut dire, faute d'évaluation systématique, si cette situation est due à des efforts de productivité, à la suppression de dépenses devenues inutiles, à un meilleur choix des investissements ou à une «mise à niveau» des ressources fiscales. En revanche, il est clair que la «bonne santé financière» a un coût, facturé en fin d'année aux citoyens et aux entreprises en impôts locaux: la pression fiscale locale croît depuis 20 ans de 1 point par an plus vite que le PIB. Le total des transferts financiers de l'Etat aux collectivités locales, qui ont bondi de 7% en 2008, vont atteindre 100 milliards d'euros en 2010, (hors transferts d'impôts comme une partie de la TIPP). Le fameux désengagement financier de l'Etat n'apparaît pas dans les chiffres.

Il serait malsain d'opposer les collectivités locales à l'Etat concernant le pilotage des dépenses publiques, mais il va dans l'intérêt des citoyens et de l'économie d'y voir plus clair, comme le proposait le rapport de 2006 sur la maîtrise des dépenses publiques locales.

Les problèmes qui fâchent

Après la suppression de la taxe professionnelle par la loi de finances 2010, l'Etat et les collectivités locales doivent se revoir pour arrêter quelques «détails pratiques». Alors pourquoi ne pas saisir cette occasion pour mettre sur la table tous les problèmes qui fâchent (financement des compétences transférées, notamment en matière sociale, politiques de péréquation des ressources, maîtrise des effectifs de personnels locaux, augmentation de la pression fiscale, mais aussi restructuration et comportement des services ministériels et préfectoraux...) et tenir un «Grenelle» des finances publiques, débouchant sur un «Contrat de service public Etat/Collectivités locales».

Au cours de ce «Grenelle», que l'actuel Comité des finances locales pourrait utilement préparer, on pourrait notamment décider de faire fonctionner effectivement un système d'évaluation et d'audit des politiques locales où chacun -citoyen compris- pourrait trouver régulièrement des indicateurs et des renseignements de nature à éclairer son choix en amont des scrutins locaux? Un tel système d'évaluation nourrirait à son tour d'autres formes de démocratie de proximité (référendum décisionnel, gestion participative de projets, pilotages concertés de politiques publiques).

Si le projet de loi portant «Réforme des juridictions financières» déposé le 28 octobre 2009 est finalement adopté, la Cour des comptes aura à remplir une nouvelle mission: «contribuer à l'évaluation des politiques publiques», en plus du jugement éventuel des comptables et gestionnaires publics désormais logés à la même enseigne, et du contrôle de gestion, à partir des comptes déposés. C'est une révolution qui est proposée; il ne s'agirait plus d'épingler ponctuellement des fautes ou des erreurs, mais de mettre en place une véritable «démarche qualité», en partant des objectifs affichés et des moyens alloués. On pourrait souhaiter qu'en plus, toute augmentation significative de taux d'imposition soit systématiquement précédée d'un audit, examinant si on ne peut pas faire autrement. A fortiori pour la création d'une nouvelle taxe. La généralisation de ces pratiques d'évaluation permettrait d'ancrer l'idée que les collectivités locales, comme l'Etat, doivent arriver à se gérer à fiscalité constante.

La difficulté du changement vient du «syndrome du pré carré», soit le souci de chacun, élus compris, de préserver ses droits acquis sans se soucier suffisamment de l'intérêt général. C'est humain. Et c'est pourquoi il serait bon que les citoyens se saisissent de la réforme des collectivités locales et participent au débat.

Reste aussi la question du cumul des mandats locaux et nationaux, particularité propre à la France, gênante pour l'exercice optimal de chaque mandat. Le risque de conflit d'intérêt existe lorsque des questions relatives aux collectivités locales font l'objet de discussions législatives ou financières. Comment expliquer autrement les dysfonctionnements de la péréquation entre territoires riches et territoires pauvres et notamment l'empilement des dispositifs de garanties: pourquoi,  lorsqu'une ville n'est plus éligible à la dotation de solidarité urbaine, l'année d'après en conserve-t-elle quand même la moitié? Parce qu'au-dessus de toutes les règles particulières, il y a le principe sacrosaint de respect absolu des droits acquis.

Ouvrir le débat

Les élus locaux ont naturellement leur mot à dire sur la réforme des collectivités locales. Mais les chefs d'entreprise, les cadres parisiens, les infirmières du Territoire-de-Belfort, les retraités du gaz ou les chauffeurs de taxis aussi. La Constitution telle qu'elle a été modifiée à l'initiative du président de la République en 2008 offre une solution si le débat parlementaire s'enlisait: le cinquième des parlementaires, soutenu par le dixième du corps électoral, peut obtenir un référendum décisionnel sur les questions d'organisation des pouvoirs publics.

Michel Cotten et Pierre Richard

Image de une: Edouard Balladur en mars 2009. REUTERS/Philippe Wojazer

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