Politique / Société

Le RIC ne sauvera pas notre démocratie, la participation locale si

Temps de lecture : 13 min

Il y a urgence absolue à admettre que l’expression de la démocratie par le seul vote a vécu et qu’il est temps d'instaurer davantage de participation et de délibération dans la vie politique.

«Le résultat d’un forum local peut être contraire aux déductions trop rapidement faites à partir des sondages nationaux.» | Tom Plouff via Unsplash License by

Le récent mouvement des «gilets jaunes» est une véritable révolte populaire, assez peu organisée et dont les revendications sont hétérogènes. Toutefois, parmi ces revendications, l’une est de nature politique et s’est progressivement imposée: le référendum d’initiative citoyenne (RIC). Plébiscitée sur les réseaux sociaux, cette idée a été présentée comme nouvelle, alors même qu’elle a, au contraire, une longue histoire –plutôt marquée politiquement à l’extrême droite– et qu’elle figurait dans les propositions de la plupart des candidates et candidats à l’élection présidentielle de 2017, à l’exception notable d’Emmanuel Macron.

On ne reviendra pas ici sur cette histoire. Notre propos est bien plutôt de prendre appui sur une recherche récente pour réfléchir au fait que le RIC est sans doute une fausse bonne idée et qu’il serait préférable de favoriser la démocratie participative plutôt que la démocratie directe. Encore faudrait-il toutefois que cette démocratie participative parvienne à exister davantage –ce qui pose la question beaucoup trop occultée du fonctionnement politique au niveau local, et non pas simplement national.

Sondages nationaux et débats locaux

À l’occasion d’une enquête sur la vidéosurveillance dévoilée en 2018, nous avons notamment examiné les mécanismes de la prise de décision conduisant les responsables politiques, à l'échelle nationale comme locale, à investir l’argent public dans cette nouvelle technologie. Et nous avons pu faire une série de constats pouvant contribuer à la réflexion sur le fonctionnement de la démocratie et sur les moyens de l’améliorer.

Les élues et élus ne décident pas fondamentalement d’investir l’argent public dans ce type de technologie en fonction de leur efficacité déjà éprouvée, et donc à nouveau espérée –il est au contraire démontré dans l’enquête que cela ne sert presque pas à améliorer la sécurité quotidienne de la population. Ce sont d’autres raisons qui les motivent.

Sauf exceptions, les citoyennes et citoyens ne sont jamais consultés avant ces prises de décision. Au niveau national, les responsables se contentent de profiter de sondages simplistes («Êtes-vous pour ou contre ceci ou cela?») pour prétendre que «la population française le souhaite». Et au niveau local, on préfère se fier aux courriers de plainte reçus en mairie et aux discussions intervenues au fil de déplacements et réunions quotidiennes. Les maires ont ainsi le sentiment de «prendre le pouls» de leur commune, en côtoyant pourtant qu’une toute petite partie de la population.

Les recherches scientifiques ont montré de longue date que ces sondages nationaux expriment des opinions simplistes (puisque binaires), généralement désincarnées, plutôt conformistes et souvent politisées (les gens qui se sentent plutôt de droite répondent plutôt ça, ceux qui se sentent plutôt de gauche répondent ça, etc.).

Lorsque l’on réalise des enquêtes avec la technique des sondages mais au niveau local, en incarnant les problèmes et en impliquant les personnes, en proposant des questions réflexives et en offrant la possibilité de réponses multiples, les résultats peuvent être très différents de ceux des sondages, voire contradictoires. Nous l’avons montré dans cette enquête sur la vidéosurveillance et, plus globalement, dans une série d’enquêtes locales sur les politiques de sécurité et de prévention menées ces dernières années dans le département des Bouches-du-Rhône.

Dans au moins deux communes françaises, Nérac (Lot-et-Garonne) en 2011 et Aigues-Vives (Gard) en 2018, les responsables politiques ont –pour des raisons diverses– organisé un débat citoyen avant de prendre une décision, en donnant à la population des éléments d’information techniques et budgétaires, en tenant des réunions publiques et en organisant finalement un référendum local sans valeur juridique. Dans les deux cas, une large majorité s’est prononcée contre, non pas par principe, mais au terme d’un arbitrage –en estimant notamment qu’il y avait des dépenses plus importantes à faire dans la commune. Le résultat d’un forum local peut ainsi être contraire aux déductions trop rapidement faites à partir des sondages nationaux.

Caricature de démocratie

Tout le monde s’accorde aujourd’hui pour constater que la démocratie représentative est en crise dans les démocraties occidentales. Mais ce n’est pas une raison pour en conclure que la bonne alternative est le modèle opposé de la démocratie directe, dans lequel l'ensemble des citoyennes et citoyens décident potentiellement par vote, le font sur tous les sujets et peuvent en fin de compte se passer d'élire des personnes pour les représenter. Il existe en quelque sorte une voie du milieu: c’est la démocratie participative.

Cette dernière est préférable car au niveau national, le fonctionnement par référendum a toutes les chances de renforcer ce que l’étude des sondages d’opinion a déjà montré: le poids des arguments idéologiques, la constitution d’opinions binaires, voire manichéennes, interdisant de penser la diversité et la complexité des choses, l’exacerbation des imaginaires, des peurs et des émotions, le manque d’informations, voire la sensibilité à la désinformation –toutes choses qui risqueraient fort d’écraser tout véritable débat sur leur passage.

L’expérience montre que ce pseudo-débat sur internet et les réseaux sociaux participe trop souvent à une brutalisation des relations sociales.

Ce serait alors une caricature de démocratie, le règne des émotions et de la politique par slogans, et finalement un boulevard pour les populismes en tous genres. Ce serait de surcroît un type de fonctionnement ne suscitant aucun débat réel entre les gens qui vivent ensemble. En tiendrait lieu une sorte de forum sur internet, sur les réseaux sociaux et autres sites dits «participatifs», où pullulent déjà les propagandistes et les trolls.

Nous avons désormais une bonne douzaine d’années de recul sur tout ceci, et l’expérience montre que ce pseudo-débat sur internet et les réseaux sociaux participe trop souvent à une dégradation de la qualité des discussions et finalement à une brutalisation des relations sociales.

Au niveau local, le référendum apparaît en revanche comme l’issue logique d’un débat au cours duquel des personnes qui vivent ensemble dans un espace donné –la commune– ont réellement discuté, confronté leurs avis et recherché ensemble une solution à des problèmes qui touchent leur vie quotidienne. Il constitue l'un des leviers d’une démocratie participative qui présenterait les énormes avantages d’incarner les problèmes et d’impliquer réellement la population, en l'amenant à davantage se parler, à admettre plus facilement la diversité des points de vue et à rechercher plus naturellement des compromis.

Autrement dit, si le référendum risque de bipolariser encore plus les opinions et de conflictualiser encore plus les relations sociales, son organisation au niveau local peut s’articuler avec une mise en discussion collective incarnée –on ne s’adresse pas à un personnage inconnu voire anonyme sur internet, on parle avec son voisin dans la «vraie vie»– tendant au contraire à les pacifier.

Si la démocratie n’est pas que le choix d’une forme de gouvernement non autoritaire, mais aussi un projet de «faire société», alors il est clair que dans un pays de plus de soixante-sept millions d’âmes comme la France, le référendum local peut en ce début de XXIe siècle y correspondre. En pratique, il se heurte toutefois à tout un système de gouvernement qui brille par son immobilisme, malgré une façade de constante «modernisation».

Instrumentalisation et limites des outils existants

Une demande de démocratie s’exprime de plus en plus dans un vieux pays dont le système politique apparaît non seulement usé, mais aussi figé et comme incapable de se réformer. Domine toujours l’antique conception du pouvoir de type guerrier –il se conquiert dans et par la «guerre électorale»– et de type autocratique –une fois qu’on l’a, on le partage le moins possible. Le chef décide, puis l’intendance suit.

Le pouvoir est vertical et les messages vont dans un seul sens: du haut vers le bas –un système top-down, dit-on dans les pays anglo-saxons. Le fait est bien connu au niveau national et les constitutionnalistes savent, depuis le célèbre livre de Maurice Duverger en 1970, que le régime politique organisé par la Ve République ne doit pas être qualifié de parlementaire, mais de «semi-présidentiel». La critique d’une dérive autoritaire voire monarchique est consubstantielle à ce régime, de De Gaulle à Macron, en passant par Mitterrand et Sarkozy. Et nombre de personnalités politiques de tous bords ont déjà appelé par le passé à la fondation d’une VIe République.

Le plus souvent, ces débats ont toutefois un point aveugle. En se concentrant sur le seul échelon national de la vie politique, ils occultent les questions locales, où les blocages sont tout aussi puissants –si ce n’est davantage– et expliquent largement l’incapacité française à organiser davantage de démocratie participative.

C’est en théorie l’un des enjeux de la décentralisation: renforcer la démocratie en donnant davantage de prérogatives aux collectivités locales. Le gouvernement socialiste issu des élections de 1981 avait enclenché ce mouvement, la loi Deferre du 2 mars 1982 supprimant la tutelle des préfets sur les départements et créant les régions administratives, également dirigées par leurs propres élues et élus.

En théorie, la France dispose déjà des outils pour faire vivre la démocratie participative au niveau local. Mais il y a souvent loin de la théorie à la pratique.

Vingt ans plus tard, le gouvernement de Jean‑Pierre Raffarin prolongeait ce mouvement par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 consacrant l’autonomie financière des collectivités locales, transférant de nouvelles compétences aux régions et créant deux nouveaux outils censés favoriser la démocratie participative: le référendum d’initiative locale et un certain droit de pétition –les électeurs et électrices peuvent, par pétition, demander l’inscription à l’ordre du jour du conseil municipal d’une question relevant de sa compétence.

À sa suite, la loi organique du 1ᵉʳ août 2003 relative au référendum local, dans un souhait de «participation des électeurs aux décisions locales», a précisé la possibilité pour les maires ou les conseils municipaux d’organiser à tout moment un référendum local pour trancher des questions relevant de la compétence de la mairie.

En théorie, la France dispose donc déjà des outils pour faire vivre la démocratie participative au niveau local. Mais il y a souvent loin de la théorie à la pratique. Dans la réalité, la tentation est grande pour les responsables politiques –comme l’avait bien montré Marion Paoletti– d’instrumentaliser ces référendums locaux, d’en faire une sorte d’instrument de légitimation de décisions déjà prises, ou de les transformer en des sortes de plébiscites.

Et puis, malgré la loi de 2003, les maires ayant utilisé la possibilité de faire des référendums locaux depuis quinze ans se comptent sur les doigts de deux mains. La méfiance prédomine. La démocratie locale est figée, ainsi que l’a analysé Michel Koebel. Pire encore: les gouvernements récents ont multiplié les échelons intermédiaires de décision, en créant des communautés d’agglomération (loi du 12 juillet 1999), des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI, loi du 16 décembre 2010) et enfin des métropoles (loi du 27 janvier 2014).

Résultat: loin de renforcer la lisibilité des prises de décisions et la démocratie participative, ces réformes ont au contraire conduit à un renforcement de la confiscation du pouvoir de décider par les politiques et les technocrates, le tout de façon encore plus discrétionnaire –loin de tout débat citoyen local. C’est ce que Fabien Desage et David Guéranger ont appelé «la politique confisquée».

Dans ce tableau particulièrement sombre émerge certes l’initiative très intéressante des budgets participatifs, initiée à Porto Alegre (Brésil) en 1989, reprise en France dans les années 2000 par des municipalités de gauche, et qui s’étend désormais à d’autres courants politiques. L’expérience est intéressante à beaucoup d’égards. Mais il semble très exagéré de parler de «révolution citoyenne».

Deux limites de cette expérience sont plus qu’évidentes. Premièrement, l’expérience ne concerne que quelques dizaines de communes en France, sur près de 36.000. Et deuxièmement, la part des budgets alloués et donc des projets concernés est plus que limitée. À Brest, par exemple, le montant alloué par la ville à cette forme de participation est de 3% de l’investissement –ce qui correspond à 0,3% du budget annuel de la ville.

Quant au droit de pétition, cette fois au niveau national, organisé par la loi organique du 28 juin 2010, il prévoit une procédure particulière, puisque les pétitionnaires –au moins 500.000 personnes majeures, de nationalité française ou résidant régulièrement en France– doivent saisir le Conseil économique, social et environnemental (CESE) sur «toute question à caractère économique, social ou environnemental». Ce dernier doit ensuite la discuter en interne et éventuellement décider de la valider par un vote en séance plénière, avant de la transmettre au Premier ministre et aux présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat.

De nombreuses pétitions ont été réalisées ces dernières années, mais à notre connaissance, aucune n’a débouché sur une quelconque action législative. L’activité du CESE est hélas largement invisible politiquement et médiatiquement, y compris lorsqu’il tente de s’emparer de l’actualité des problèmes sociaux, comme il l’a fait avec les «gilets jaunes», ne dénombrant que 25.000 participations entre la mi-décembre et début janvier –là où des vidéos postées sur internet et les réseaux sociaux sur ces mêmes sujets font des centaines de milliers voire des millions de vues.

En finir avec la confiscation de la participation

À tout cela, il faut encore ajouter le constat classique fait par les équipes de recherche (ici, ici et encore ) ayant évalué les politiques de la ville au fil des ans et des réformes –la dernière en date étant la création de «conseils citoyens» dans les quartiers prioritaires par la loi du 21 février 2014. De tous les aspects de ces politiques menées depuis les années 1970, celui qui conduit à un constat d’échec récurent est précisément «le volet participatif».

On est loin en France de pratiquer ce qu'aux États-Unis, on appelle de longue date l’empowerment. Le constat dressé par le sociologue Thomas Kirszbaum est limpide: «La France se singularise dans le paysage international par une politique de la ville dont le caractère bureaucratique et descendant n’a fait que se renforcer au fil des ans. S’il existe naturellement des variations, d’une ville à l’autre, dans le mode de gestion des quartiers, la monopolisation du pouvoir par les institutions publiques –et par les municipalités au premier chef– est une donnée structurelle du “modèle français”. Ici se marque la principale différence avec d’autres modèles que l’on qualifiera de pluralistes, au sens où ils reconnaissent les collectifs d’habitants comme des acteurs légitimes du processus décisionnel.»

La participation à la française reste ainsi un processus étroitement contrôlé par le pouvoir politique, tant au niveau national qu’au plan local. Les élues et élus redoutent l’émergence d’un véritable contre-pouvoir citoyen délibératif et ne conçoivent fondamentalement ni que l’initiative puisse partir du bas, ni que les citoyennes et citoyens puissent savoir mieux que les politiques et les technocrates ce qui est bon pour la population, pour résumer les choses.

Et Thomas Kirszbaum ajoute: «Toute la dynamique institutionnelle à l’œuvre de la politique de la ville française concourt à inhiber l’émergence d’une capacité d’action autonome des habitants. Toutes ses orientations de fond confortent leur atomisation, aux antipodes du développement communautaire qui vise à restaurer des dynamiques collectives, bien au-delà de ce que l’on entend par “lien social” dans l’animation socio-culturelle.»

Aveuglés par la peur du communautarisme, précise enfin Kirszbaum, «la plupart des élus ne comprennent pas que la “communauté”, c’est ce que les habitants partagent en commun, c’est la prise de conscience de leurs intérêts communs. De même que l’on a parlé d’une “conscience de classe” à propos du mouvement ouvrier, il s’agit de faire advenir une “conscience du quartier”, de transformer une force latente en force active pour échapper à la résignation et au fatalisme individuels.»

C’est bien plutôt en commençant par en bas, par les échelons locaux, que l’on aurait une chance de faire vivre une véritable démocratie, participative et délibérative.

Le mouvement des «gilets jaunes» pose avec acuité une demande de démocratie repérée de longue date par la recherche. On doit même parler d’une urgence démocratique, à l’heure où les populismes, les nationalismes et les extrémismes gagnent du terrain un peu partout en Europe et dans le monde, conduisant à un recul des libertés et des droits fondant la démocratie. La France résiste encore à la conquête du pouvoir par l’extrême droite nationaliste, mais pour combien de temps?

L’étude des aspirations des «gilets jaunes» montre que les thèmes nationalistes traditionnels comme la xénophobie n’y sont pas prédominants. Mais qui récupérera le plus les fruits de leur colère aux prochaines élections, sinon l’extrême droite? Pour les responsables politiques de tous niveaux qui gouvernent aujourd’hui notre pays, il y a urgence absolue à admettre que l’expression de la démocratie par le seul vote a vécu, et qu’il faut véritablement instaurer davantage de participation et de délibération dans la vie politique.

Beaucoup réclament pour cela une procédure référendaire nationale, figée sur le principe du vote binaire et des oppositions «bloc contre bloc». Pour notre part, il nous semble que c’est bien plutôt en commençant par en bas, par les échelons locaux, que l’on aurait une chance de faire vivre une véritable démocratie, participative et délibérative, qui contribuerait du même coup à renforcer le vivre-ensemble et à pacifier la société. On espère –sans trop y croire– que le dit grand débat national ouvert par le gouvernement jusqu’en avril 2019 pourra au moins soulever quelques-uns de ces enjeux.

Cet article est republié à partir de The Conversation sous licence Creative Commons. Lire l’article original.

The Conversation

Laurent Mucchielli Sociologue

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