Économie

Sur la question du budget italien, la France devrait garder ses leçons pour elle

Temps de lecture : 9 min

La Commission européenne n'avait pas le choix: elle devait rejeter le projet de budget de l'Italie. Mais la France, elle, ferait mieux de garder une certaine modestie vis-à-vis de sa voisine transalpine.

Giovanni Tria, ministre des Finances italien, et son homologue français Bruno Le Maire à Bruxelles, le 5 novembre 2018 | Emmanuel Dunand / AFP
Giovanni Tria, ministre des Finances italien, et son homologue français Bruno Le Maire à Bruxelles, le 5 novembre 2018 | Emmanuel Dunand / AFP

Le 5 novembre, tous les ministres des Finances de l'Eurogroupe se sont mis d'accord face au dix-neuvième d'entre eux pour dire que le projet de budget italien n'était pas satisfaisant et que les discussions avec la Commission européenne devaient se poursuivre pour aboutir à un «budget révisé conforme au pacte de croissance et de stabilité».

Il ne pouvait pas en être autrement. L'Eurogroupe n'avait d'autre choix que de s'aligner sur la position de la Commission qui, elle-même, avait dû rejeter le 23 octobre le projet de budget présenté par le gouvernement italien, manifestement peu respectueux des règles européennes.

On connaît l'histoire: deux partis, la Ligue (Lega) et le Mouvement 5 étoiles (M5S), forment une coalition gouvernementale sans réel programme, si ce n'est l'addition des mesures proposées par l'un et l'autre. Seul point commun, un discours antieuropéen: la politique d'austérité imposée par l'Europe aurait plombé la croissance. Pour faire repartir l'Italie, il faudrait redonner du pouvoir d'achat à la population italienne, quitte pour cela à faire remonter le déficit public.

Du côté des recettes, c'est le rejet de la procédure de hausse automatique de la TVA, qui avait été votée antérieurement pour prévenir les dérapages budgétaires. Du côté des dépenses, c'est notamment l'adoption d'un revenu mensuel minimal garanti de 780 euros et le retour de l'âge légal de la retraite à 62 ans, en abandonnant la réforme Fornero de 2011 qui prévoyait un passage progressif à 67 ans pour tous.

Au-delà des 3%, la règle d'or budgétaire

On pourrait penser qu'il n'y a là rien de scandaleux: ce gouvernement ne fait que tenir des engagements pris pendant la campagne électorale, le choix citoyen doit être respecté et la politique budgétaire est le principal levier que peut actionner un gouvernement en Europe, la politique monétaire étant désormais confiée à la Banque centrale européenne.

De surcroît, le gouvernement italien promet de ne pas dépasser la sacro-sainte limite de 3% du PIB en ce qui concerne le déficit des finances publiques, puisqu'il annonce un déficit de 2,4 % en 2019, puis de 2,1 % en 2020 et de 1,8 % en 2021.

Pourquoi ne pas le laisser mener sa politique, même si l'on estime qu'elle risque de ne pas être très efficace, surtout si l'on rappelle que le pays est déjà l'un des plus endettés au monde, avec une dette publique qui se chiffrait à 131,2% du PIB fin 2017?

La réponse est simple: ce ne serait pas conforme aux règles européennes, qui ne se limitent pas à la règle des 3% depuis l'adoption en 2012 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG).

Sans rentrer trop dans le détail de ce texte très technique, rappelons qu'il essaie de prévoir une gestion que l'on pourrait qualifier d'intelligente des finances publiques. Il essaie de faire la part des choses, dans le déficit, entre ce qui est conjoncturel (une mauvaise conjoncture peut faire baisser les recettes fiscales et augmenter le déficit indépendamment des mesures prises par le gouvernement) et ce qui est stucturel.

Les États doivent viser un objectif de moyen terme (OMT) qui est un déficit structurel proche de zéro, avec des différences selon que la dette publique est inférieure ou supérieure à 60% du PIB. Il ne suffit donc pas d'être au-dessous de 3% de déficit effectif, il faut aussi respecter une trajectoire devant mener à une réduction de son déficit structurel vers zéro –ce qu'on appelle communément la règle d'or budgétaire–, de façon à réduire sa dette et à être prêt à faire face à d'éventuelles crises économiques.

Chaque printemps, au cours de ce qu'on appelle le «semestre européen» dans le jargon bruxellois, les États doivent envoyer à Bruxelles un projet de feuille de route pour les trois années à venir. Parce que la discussion qui s'engage alors fait référence à des notions économiques assez complexes et difficiles à mesurer de façon absolument incontestables, telles que le PIB potentiel ou le solde structurel, il existe une marge d'appréciation que les États peuvent faire jouer en cas de désaccord.

Dans le cas de l'Italie cette année, l'exercice a été assez théorique: comme le nouveau gouvernement n'était pas encore formé, il a été envoyé à Bruxelles un programme de stabilité établi en prenant pour hypothèse de base une politique inchangée, qui comportait un déficit de 0,8% du PIB en 2019 et un quasi-équilibre en 2020. Évidemment, à l'automne, quand Bruxelles a été informé que le déficit prévu pour 2019 serait en fait de 2,4%, cela a créé un certain malaise.

Un comportement peu responsable

Il semble que le gouvernement italien a quelque peu adouci son projet: au départ, il comptait rester sur cette ligne de 2,4% jusqu'en 2021. Et le ministre des Finances, Giovanni Tria, fait ce qu'il peut pour tenter de rassurer ses homologues européens. Mais les dirigeants des deux partis de la coalition continuent –du moins en public– de souffler sur les braises.

Alors que les milieux financiers s'inquiètent des risques d'une remontée de la dette italienne et que les agences de notation se montrent de plus en plus réservées, Luigi di Maio, ministre M5S du Développement économique, du Travail et des Politiques sociales, a affirmé: «Entre les agences de notation et les citoyens, nous choisirons toujours les Italiens

Il est difficile d'imaginer une phrase plus stupide. D'abord, quand on fait partie du gouvernement d'un pays très endetté et donc très dépendant des marchés financiers sur lesquels on emprunte pour arrondir ses fins de mois, on doit normalement se soucier de l'avis des agences de notation, quoi que l'on pense d'elles et de leur rôle.

Ensuite, quand on décide d'augmenter les déficits et de conduire des dépenses avec l'argent que l'on n'a pas, on ne joue en réalité pas les citoyens contre les agences de notation: on fait plaisir à la population d'aujourd'hui, en laissant aux générations futures le soin de régler l'addition. Ce n'est pas précisément ce que l'on peut appeler un comportement responsable.

En tout cas, les calculs du gouvernement italien ne sont pas jugés très sérieux à Bruxelles. Dans ses prévisions économiques d'automne présentées le 8 novembre, la Commission estime que les mesures annoncées devraient en réalité porter le déficit public à 2,9% du PIB en 2019 et 3,1% en 2020, tout cela pour un résultat bien maigre en termes de croissance (1,2% en 2019 et 1,3% en 2020, après 1,1% en 2018), avec une dette publique qui, au lieu de se réduire lentement, resterait à 131% du PIB. Le climat risque fort de rester tendu entre Rome et Bruxelles au cours des prochains jours.

Des performances françaises très moyennes

La médiocre gestion des affaires publiques en Italie autorise-t-elle la France à se montrer sévère envers les gouvernants transalpins? La réponse doit être nuancée.

Nos voisins peuvent faire remarquer que nous nous acheminons vers un déficit public supérieur au leur, de 2,6% du PIB cette année (après 2,7 % en 2017) et 2,8% l'an prochain. Nous avons une dette publique certes sensiblement inférieure, à 98,5% du PIB fin 2017, mais qui n'est pas encore tout à fait stabilisée: cette année, elle devrait atteindre un point haut à 98,7%, avant de revenir en dessous de 98% en 2020.

Précisons aussi que, dans la zone euro, la moyenne des déficits publics s'est établie à 1% du PIB en 2017 et celle des dettes publiques à 86,8%.

Bref, nous pouvons nous permettre d'avoir des déficits un peu supérieurs à ceux de l'Italie parce que notre dette publique est moins élevée, mais, sur ces deux points, nous faisons nettement moins bien que la moyenne de nos partenaires.

On pourrait également ajouter que l'Italie a une balance des paiements courants (ses échanges internationaux de biens et de services) nettement excédentaire, alors que la nôtre est déficitaire –et ce sans interruption depuis 2007. Autrement dit, nous vivons au-dessus de nos moyens, bien au chaud dans la zone euro. Si nous étions encore au temps du franc, nous devrions avoir une politique budgétaire plus restrictive et une politique monétaire moins expansionniste.

Quand on entend encore aujourd'hui certains parler d'austérité budgétaire, on croit rêver! Selon le projet de loi de finances rectificative pour 2018, le déficit du budget s'élèverait cette année à 80 milliards d'euros. Le montant total des dépenses de l'État s'élevant à 425,8 milliards, cela signifie que près d'un cinquième des dépenses sont financées à crédit.

Même si l'on multipliait par deux l'impôt sur le revenu (73,1 milliards attendus cette année) ou par trois l'impôt sur les sociétés (25,7 milliards), on serait encore en déficit. L'austérité, quelle austérité?

Une baisse d'impôt non financée

Il serait évidemment injuste de faire faire porter la responsabilité de la médiocrité de l'état de nos finances publiques au gouvernement en place: la France a une longue tradition de déficits publics –il faut remonter à 1974 pour trouver un budget de l'État en léger excédent.

Mais la politique budgétaire actuelle est loin d'être au-dessus de toute critique. En 2017, le budget de l'État était déficitaire de seulement –si l'on peut dire– 67,7 milliards. Nous ne reviendrons pas ici sur toutes les bonnes ou mauvaises raisons qui peuvent justifier un dérapage d'une douzaine de milliards supplémentaires en un an, mais rappelons seulement un point: la suppression progressive de la taxe d'habitation pour 80% des contribuables, dont le coût est estimé entre 10,3 et 10,6 milliards d'euros d'ici à 2020.

Cette mesure s'imposait-elle? Cela fait des décennies que les spécialistes réclament une mise à jour des bases d'imposition pour les impôts locaux, et il est vrai que la taxe d'habitation n'est pas un modèle de justice fiscale.

En la supprimant partiellement (voire totalement, si la promesse d'étendre la mesure aux 20% restants est tenue), Emmanuel Macron fait un faux cadeau aux contribuables. Car, à notre connaissance, les charges auxquelles doivent faire face les collectivités locales ne vont pas diminuer. Et ce qui n'est pas financé par la taxe d'habitation doit l'être par l'État, donc par d'autres impôts ou par l'emprunt. Une baisse d'impôt qui n'est pas compensée par une baisse des dépenses ne peut conduire qu'à un transfert entre contribuables –ou entre générations, si elle se traduit par une hausse du déficit et du recours à l'emprunt.

Sur cette question de la baisse des dépenses publiques, le programme électoral d'Emmanuel Macron était assez flou et l'on n'en sait guère plus aujourd'hui. Cela dit, réduire la dépense publique n'est pas une obligation absolue: la maintenir à un haut niveau, à plus de 54% du PIB, peut être un choix de société parfaitement respectable. Mais alors, il faut l'assumer et mettre en face les recettes correspondantes.

Des déficits élevés sont supportables quand les taux d'intérêt sont faibles, ce qui est le cas actuellement: l'État emprunte à dix ans à un taux inférieur à 0,8% –contre plus de 3,30 % pour l'Italie. Mais compte tenu du poids de la dette (l'Agence France Trésor gère une dette négociable sur les marchés qui s'élevait à 1.772 milliards fin septembre), la charge des intérêts pèse lourd dans le budget: 41,7 milliards cette année, selon les dernières estimations.

L'an prochain, la hausse devrait être limitée à 42,1 milliards, et personne ne programme pour l'instant une remontée très forte des taux d'intérêt, même si les changements peuvent être rapides en ce domaine.

Le déficit, un remède loin d'être miraculeux

Il faut être d'autant plus vigilant sur ce point qu'une hausse des déficits peut être utile en cas de ralentissement de l'activité, pour en limiter l'impact économique et social. Il est donc important de se préserver des marges de manœuvre –c'est tout l'intérêt de la règle d'or.

De toute façon, avec ou sans règle européenne, on devrait éviter de conserver un haut niveau de déficit quand la conjoncture internationale est relativement soutenue, ce qui est le cas actuellement.

On se fait souvent beaucoup d'illusions sur l'impact des dépenses publiques. Certes, depuis Keynes, on sait qu'elles ont un effet multiplicateur: quand l'État injecte de l'argent dans l'économie, l'activité s'accroît. Mais l'idée que l'on se fait du niveau de ce multiplicateur est souvent exagérée.

Dans les études théoriques, on le situe entre zéro et deux, ce qui fait un écart considérable. En pratique, la lecture des nombreuses études économétriques consacrées à ce sujet semblent montrer qu'il ne dépasserait guère 0,5. Cela signifie concrètement que dix milliards d'euros de déficit supplémentaire n'ajoutent guère plus que cinq milliards à l'activité.

Bref, ce remède n'est pas miraculeux et il a un coût; ce devrait être une bonne raison de le garder pour des périodes plus difficiles, comme celle qui risque d'arriver prochainement.

Enfin, avec un budget plus équilibré, l'État pourrait augmenter la taxe carbone sans être suspecté de se servir du prétexte de la lutte contre le réchauffement climatique pour faire les poches des contribuables. Mais cela est un autre sujet.

Gérard Horny Journaliste

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