Politique / Monde

La recette diplomatique pour apprivoiser Trump

Temps de lecture : 14 min

Pour gérer une puissance aussi peu fiable que le sont devenus les États-Unis, les autres pays disposent de plusieurs options, plus ou moins efficaces et risquées.

Donald Tusk, Theresa May, Angela Merkel, Justin Trudeau, Donald Trump, Emmanuel Macron, Jean-Claude Juncker, Shinzo Abe et Giuseppe Conte au sommet du G7 à La Malbaie (Canada), le 8 juin 2018 | Leon Neal / Getty Images / AFP
Donald Tusk, Theresa May, Angela Merkel, Justin Trudeau, Donald Trump, Emmanuel Macron, Jean-Claude Juncker, Shinzo Abe et Giuseppe Conte au sommet du G7 à La Malbaie (Canada), le 8 juin 2018 | Leon Neal / Getty Images / AFP

Aux États-Unis, les personnalités politiques, les journalistes et les citoyennes et citoyens lambda aiment débattre de la politique étrangère de leur pays. Ces discussions tournent en général autour de la question de ce que les États-Unis devraient faire de leur puissance extraordinaire et de l’influence qu’ils ont encore sur toute la planète. Quel but majeur viser? Défendre «l’Amérique d’abord», être la «nation indispensable» ou, malgré soi, le «gendarme du monde»? Plutôt un «arbitre isolé»? Ou complètement autre chose?

Se demander ce que les États-Unis pourraient faire de leur puissance dans le monde est important, mais ce n’est qu’une partie de l’équation. Une autre question se pose: que doivent faire les autres pays face à cette puissance? Si vous dirigiez l’Allemagne, le Brésil, le Mexique, le Japon, la Pologne, l’Afghanistan, la Russie, l’Inde, l’Iran ou encore l’Australie, que feriez-vous face au gorille énorme qui rode encore sur la scène internationale?

J’ai consacré un livre entier à cette question lorsque Geoge W. Bush était président. Il identifiait les différentes stratégies que les États pouvaient employer pour contrôler la puissance américaine, et je soutenais que l’administration Bush encourageait les autres pays à s’opposer à la prééminence des États-Unis et leur rendait la tâche plus facile. Mais je n’aurais jamais pensé que le navire serait un jour commandé par un capitaine à la stabilité émotionnelle incertaine.

Cela rend d’autant plus pertinente la question de la gestion de la puissance des États-Unis par les autres pays. Manier un acteur international puissant est toujours difficile, même lorsque ses dirigeants ne sont pas sujets à des attitudes grossières et à des querelles incohérentes. Mais gérer un État puissant avec à sa tête un dirigeant instable peut être bien plus difficile encore, même si l'on peut compter sur lui pour multiplier les gaffes et se tirer une balle dans le pied plus souvent qu’à son tour. Voici les options dont disposent les autres États.

Contrebalancer

Selon la plupart des soutiens de l’école dite «réaliste» en relations internationales, les États gèrent en général un autre État puissant et brutal en tentant de confier à d’autres le soin de lui faire face. Mais si cela ne fonctionne pas, ils vont se positionner face à lui en tentant de contrebalancer son influence.

Les États s’associent rarement à une puissance menaçante, parce que le faire invite alors à plus de prédation et les laisse à la merci de cet État plus puissant. Au lieu de cela, les principales puissances –et beaucoup des pays moins puissants– répondent aux menaces en se cherchant des alliés qui peuvent les aider à se protéger ou en mobilisant leurs propres ressources pour résister à l’État plus puissant et dangereux.

Puisque les États-Unis sont de loin le pays le plus puissant du globe, on pourrait s’attendre à ce que les autres États emploient de façon intensive cette stratégie de contrebalancement pour contrôler l’influence de Washington. Mais, pour le plus grand bonheur des États-Unis, plusieurs facteurs combinés ont contribué à limiter cette tendance.

Le premier tient à la géographie: les États-Unis étant éloignés des autres principales puissances internationales, de nombreux pays susceptibles de faire contre-pouvoir s’inquiètent en fait principalement de leurs voisins immédiats et cherchent plutôt à obtenir la protection des États-Unis.

De plus, les États-Unis ont maintenu depuis des décennies des liens étroits avec leurs alliés en Europe et en Asie, et ces États ne voudraient pas mettre à mal des accords de sécurité dont ils sont devenus dépendants.

Troisièmement, toute tentative de constitution d’une coalition anti-américaine ferait face à de sérieux problèmes d’organisation collective, à moins qu’un meneur de cette alliance ne puisse organiser, maintenir la discipline et le financement de cette tentative –comme l'avait fait l’Union soviétique. Un tel acteur est absent de la scène internationale depuis le début des années 1990, et la Chine n’a pas encore tenté d’endosser ce rôle.

Enfin, les pays susceptibles de vouloir participer à un rééquilibrage de la puissance internationale pourraient aussi espérer que l’administration Trump ne soit qu’une étrange parenthèse très temporaire, qui ne nécessiterait pas de réponse politique sur le long terme.

Pour toutes ces raisons, cela fait assez longtemps que les autres États n’ont pas autant tenté de contrebalancer la puissance américaine qu’ils auraient pu vouloir le faire.

Malgré tout, on peut noter quelques tentatives de contrebalancement très claires et d'autres plus douces, qui interviennent lorsque des États coordonnent leur positions en matière de politique étrangère pour produire un résultat contraire au souhait des États-Unis.

La coopération étendue entre la Russie et la Chine, ainsi qu’entre ces deux pays et l’Iran, correspond précisément à ce que l'on pourrait attendre étant donné la politique des États-Unis envers ces pays –et dans ce cadre, le soutien de l’Iran au régime de Bachar el-Assad en Syrie est également cohérent.

Sur le plan économique, certains États ont réagi à l’abandon par Trump du partenariat transpacifique et à son imposition de tarifs douaniers en signant des accords commerciaux excluant les États-Unis et en coordonnant leurs positions respectives dans le cadre de réunions du G7 ou de l’OTAN, au plus grand déplaisir de Trump.

Les onze dirigeants signataires de l'accord global et progressif de partenariat transpacifique (CPTPP), lancé après l'abandon des États-Unis du TPP, le 8 mars 2018 à Santiago (Chili) | Claudio Reyes / AFP

Des pays ont également tenté de contrebalancer la puissance américaine en développant leur arsenal d’armes nucléaires, comme l’a fait la Corée du Nord, ou en envisageant très sérieusement de le faire, comme le fait l’Iran, de façon à se prémunir au maximum contre un changement de régime initié par les États-Unis.

Mais à moins que les États-Unis ne sortent complètement de leurs gonds, je ne m’attends pas au développement d’une large alliance de contrebalancement de la puissance américaine. Nous verrons plutôt en revanche un grand nombre de tentatives d’esquive, de nombreux alliés traditionnels des États-Unis réagissant à la faible fiabilité actuelle de ces derniers en explorant d’autres options. Lorsque les autres pays n’ont presque aucune idée de ce que va bien pouvoir décider Washington, on ne peut pas s’attendre à ce qu’ils restent les bras ballants.

Dire non

Les États qui font le choix de ne pas ouvertement contrebalancer peuvent aussi tout simplement se braquer et refuser d’accéder aux demandes des États-Unis. Même les puissants États-Unis ne sont pas assez forts pour surveiller ce que font tous les autres pays et leur imposer leur volonté –ce qui permet aux États de dire non lorsqu’il n’est pas dans leur intérêt de faire ce que leur demandent les États-Unis.

Le Mexique a refusé de construire un mur à sa frontière ou de payer pour sa construction –quelle surprise!– et la Turquie rejette la libération d'un pasteur américain qu’elle accuse d’avoir été impliqué dans des activités contre son gouvernement. Le Canada, le Mexique, la Chine et l’Allemagne ont globalement résisté aux demandes de Trump concernant les échanges commerciaux, même si des compromis des deux côtés permettront peut-être de finalement signer de nouveaux accords avec certains d’entre eux.

Le principe consiste à en faire juste assez pour satisfaire les États-Unis, tout en ignorant ou en reléguant au second plan les éventuelles infractions et manques.

Refuser peut parfois prendre une forme plus subtile, surtout quand des pays veulent éviter d’entrer ouvertement en conflit avec les États-Unis. Des pays acceptent parfois officiellement d’agir selon le souhait de Washington, mais le font le plus lentement et avec le moins d’entrain possible. Le principe consiste à en faire juste assez pour satisfaire les États-Unis, tout en ignorant ou en reléguant au second plan les éventuelles infractions et manques.

C’est souvent cette forme que prennent les promesses des pays membres de l’OTAN d’augmenter leurs dépenses militaires, celles d’Israël de ralentir l’expansion de colonies et celles de la Palestine d'empêcher les incitations à la violence.

Si les États-Unis menacent les États européens de sanctions pour le cas où ils continueraient de faire affaire avec l’Iran, on peut se douter que ces pays ne feront pas grand-chose pour surveiller ce que font leurs entreprises et permettront autant de contournements de la règle que possible. Ils auront beau prétendre se conformer –avec des réserves– aux demandes des États-Unis, il ne faudra pas s’attendre à les voir beaucoup s’investir dans cette politique.

La Corée du Nord est bien sûr passée maître depuis longtemps dans cette stratégie, et Kim Jong-un en a vite maîtrisé les techniques. Trump affirme que Kim lui a promis de dénucléariser lorsqu’ils se sont rencontrés en juin, mais Kim n’a jamais dit qu’il le ferait, et il ne montre aucun signe de vouloir aller dans cette direction.

Kim Jong-un et Donald Trump à Singapour, le 12 juin 2018 | Anthony Wallace / Pool / AFP

Il n’a que des mots doux en public, mais dit non en privé. Cette stratégie a réduit la pression économique subie par la Corée du Nord, créé de nouvelles dissensions entre Séoul et Washington et donné à Kim une stature d’homme d’État influent à l’international –tout cela sans démanteler la moindre tête d’ogive et sans réduire le potentiel nucléaire nord-coréen d’un seul atome de matière fissile.

Comment a-t-il pu y parvenir? Dans ce cas précis, dire non a fonctionné partiellement, parce que les États-Unis n’ont pas beaucoup de possibilités de mettre la pression sur Pyongyang de façon incitative, mais aussi parce que Kim sait que les États-Unis ont plusieurs casseroles sur le feu en même temps partout dans le monde et que Trump sera forcément rapidement distrait par autre chose, autre part. Pour lui, continuer de dire non tout en promettant des concessions qu’il ne fera jamais est la stratégie idéale.

Faire copain-copain

Au lieu de vouloir s’opposer à la puissance américaine, certains États préfèrent l’exploiter à leurs fins. Ils peuvent par exemple chercher à obtenir le soutien des États-Unis contre un rival régional ou tenter d’obtenir une plus grande influence sur l’élaboration de la politique étrangère des États-Unis. Se faire des amis avec des responsables au plus haut niveau, et en particulier avec le président, est une stratégie conçue pour influencer la manière dont ces responsables voient les enjeux internationaux et essayer de peser sur la façon dont les États-Unis y font face.

Au cours des dernières décennies, de nombreux chefs d'État étrangers ont donné de leur personne pour faire copain-copain avec les dirigeants américains. Les premier ministres britanniques essayent depuis Winston Churchill de solidifier la «relation spéciale» de leur pays avec les États-Unis en établissant des liens intimes avec le locataire de la Maison-Blanche –quel qu’il soit. D’autres, comme l’Allemand Helmut Kohl, le Saoudien Bandar Ben Sultan et l’Israélien Yitzhak Rabin ont clairement bénéficié des liens personnels qu’ils avaient tissés avec leurs homologues américains.

Étant donné la foi de Trump en l’idée qu’il est la seule personne qui compte à Washington en matière de politique étrangère, il n’est pas étonnant que plusieurs dirigeants internationaux aient tenté d’établir des liens personnels avec Trump –ou à défaut avec ses proches, comme son gendre Jared Kushner.

Le copinage n’est pas une stratégie gagnante à tous les coups: Shinzo Abe, Emmanuel Macron et Justin Trudeau en ont fait la rude expérience.

Le premier ministre israélien Benjamin Netanyahou et le chef d’État saoudien Mohammed Ben Salman semblent l’avoir fait avec un certain succès, et ce dernier semble notamment avoir réussi à obtenir carte blanche pour mener une guerre brutale au Yémen, se disputer avec le Qatar et le Canada et repousser son propre programme de réforme économique sans avoir à craindre de se faire rappeler à l’ordre par Washington.

Kim Jong-un a également utilisé cette tactique avec succès, et on peut se demander pourquoi le président russe Vladimir Poutine n’en fait pas de même. Les trois dirigeants susmentionnés ont créé des liens avec Trump en flattant son ego et son penchant pour le show, et ils semblent avoir obtenu d’avoir les mains libres pour faire tout ce qu’ils voulaient sans que la Maison-Blanche ne s’y oppose.

Néanmoins, le copinage n’est pas une stratégie gagnante à tous les coups: Shinzo Abe, Emmanuel Macron et Justin Trudeau en ont fait la rude expérience. Ces Chefs d’État ont fait de gros efforts pour se faire bien voir de Trump, mais ils n’ont rien reçu en retour. La sollicitude et la passion pour le golf d'Abe n’ont pas empêché Trump d’abandonner le partenariat transpacifique et de mettre en place des tarifs douaniers envers le Japon, l'amitié macho de Macron avec Trump n’a pas convaincu le président américain de conserver l’accord sur le nucléaire iranien ou d’éviter de dénigrer en permanence l’Union européenne, et Trudeau a même fini sur la liste noire de Trump, en dépit de ses tentatives initiales pour se lier à l’imprévisible président américain.

Donald Trump et Shinzo Abe sur le terrain de golf de Kawagoe (Japon), le 5 novembre 2017 | Japan's Cabinet Public Relations Office via Jiji Press /AFP

Leur malheur aura été de ne pas être d’accord avec Trump sur des questions réellement importantes à ses yeux: aucune opération de charme ne leur aurait permis de dépasser cela, pas plus que l’insistance de Macron n’a pu convaincre Trump, au sujet de l'Iran, de ne pas écouter les conseils donnés par des dirigeants saoudiens, des conseillers tels que John Bolton et de riches donateurs, comme Sheldon Adelson.

Si on se fie à la tendance de Trump à se détourner d’ex-associées et associés (sans oublier le taux de démission inédit parmi le personnel de la Maison-Blanche), cette stratégie semble loin d’être optimale pour garantir une relation harmonieuse avec Washington.

Délégitimer

En tant que principale puissance mondiale, les États-Unis aimeraient convaincre les autres pays que leur position de domination leur est également bénéfique et que leurs actions contribuent à un ordre mondial juste et légitime.

Ceux qui au contraire s’opposent aux États-Unis tentent de représenter leur rôle en des termes bien moins mélioratifs. Une telle stratégie de «délégitimation» ne vise pas à saper directement la puissance américaine, mais tente plutôt de persuader d’exprimer aux quatre coins du monde une opposition à la domination américaine, de montrer que les valeurs de l’Amérique ne sont pas dignes d’être imitées et, de façon plus générale, de limiter la capacité du gouvernement américain à obtenir la coopération ou le soutien des autres États.

L’accession de Trump à la Maison-Blanche et son attitude en tant que président ont été une aubaine pour toutes celles et ceux qui tentent d’écorner l’image des États-Unis dans le monde et de jeter le doute sur sa valeur morale.

Voyons à quel point cela est devenu facile. Au lieu de tenter de convaincre les autres pays que la politique des États-Unis était bonne pour –presque– tous, le président américain a à plusieurs reprises proclamé fièrement que sa politique étrangère était destinée à bénéficier aux seuls États-Unis et à profiter des faiblesses de leurs alliés comme de leurs adversaires.

Avec Trump à la Maison-Blanche, représenter les États-Unis en des termes négatifs est un jeu d’enfant –et des sondages le montrent de façon très claire. Une étude conduite par le Pew Research Center en 2017 dans trente pays révélait que 38% des personnes interrogées voyaient la puissance et l’influence américaine comme une «menace majeure», plus de 13% au-dessus de ce même indice en 2013. Un sondage antérieur mené dans trente-sept pays montrait que la confiance en la présidence américaine était passée de 64% sous Obama à seulement 22% sous Trump.

Évidemment, les États-Unis se sont toujours avant tout occupés de leurs propres intérêts, et leur prétention à la vertu morale a très souvent été hypocrite. Mais ils n’ont pas toujours agi de façon amorale ou immorale et, lorsque cela a été possible, ils ont même défendu certaines valeurs politiques et tenté de faire montre d’un certain «respect dû à l'opinion de l'humanité» –comme mentionné dans leur déclaration d'indépendance.

C’est une chose de défendre des valeurs morales tout en reconnaissant que d’autres considérations doivent parfois prendre le pas, mais cela en est une autre d’ignorer complètement ces valeurs, comme l’a fait Trump. Lorsqu’un président est si impulsif, autocentré, misogyne, belliqueux et grossier, et lorsque tant de personnes sous ses ordres sont visiblement corrompues, il est facile de s’imaginer les États-Unis sous un jour particulièrement peu flatteur.

Certains pays sont très certainement heureux de constater le désarroi dans lequel Trump a jeté celles et ceux qui mènent la politique étrangère des États-Unis.

Se moquer de Trump et des États-Unis est devenu un des passe-temps favoris des responsables étrangers, comme le montre bien une compilation effectuée par le magazine Maclean's. Et on peut se demander en quels termes les dirigeants internationaux les plus importants parlent des responsables américains et de Trump en privé, lorsqu’il n’y a pas de journalistes et que les micros sont éteints. De ce que l’on en sait, c’est sûrement cinglant.

Bien sûr, certains pays sont très certainement heureux de constater le désarroi dans lequel Trump a jeté celles et ceux qui mènent la politique étrangère des États-Unis. Il n’est guère surprenant que les experts chinois voient sa présidence comme une opportunité en or pour Pékin, car «pour ce qui est du soft power américain, Trump l’a substantiellement sapé». Ils ont beau ne pas apprécier ses tarifs douaniers, ils ne peuvent que se féliciter des dommages que Trump a occasionné à la position américaine en Asie –et ailleurs.

De la même façon, Poutine aurait pu espérer mieux de la part d’une présidence Trump, mais il n’est pas homme à se plaindre quand le président américain s’attaque aux alliés historiques des États-Unis. Comme l’aurait dit Napoléon à ses soldats, «n'interrompez jamais un ennemi qui est en train de faire une erreur».

Vladimir Poutine et Donald Trump à Hambourg (Allemagne), le 7 juillet 2017 | Saul Loeb / AFP

La leçon majeure de la situation actuelle est que les amis comme les ennemis des États-Unis ont différentes façons de faire face à la puissance américaine, soit en en repoussant les dangers, soit en l’utilisant pour servir leurs propres intérêts. Un des rôles principaux de la diplomatie américaine consiste à identifier ces réponses et de faire au mieux pour en maîtriser les effets.

Grâce à la position géopolitique favorable de l’Amérique, la tâche ne devrait en théorie pas être trop ardue. Elle exige essentiellement un certain degré de contrôle de soi, une volonté de traiter les autres pays et leurs dirigeants avec respect plutôt qu’avec mépris et surtout une capacité à convaincre un maximum de personnes que la puissance américaine est, tout compte fait, une force positive sur la planète. Si les États-Unis sont aussi vertueux que les Américaines et Américains veulent bien le croire, pourquoi cela serait-il si difficile?

Stephen M. Walt Professeur à Harvard

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