Monde / Économie

L'Europe n'est que le bouc émissaire de la crise italienne

Temps de lecture : 10 min

Pour une partie des économistes, l'intégration européenne serait à l'origine de la fracture sans cesse plus profonde entre le Nord et le Sud de l'Italie. Un discours réducteur.

L'Italie est devenue le test de la survie et de la possible mue du projet européen. | Philippe Huguen / AFP
L'Italie est devenue le test de la survie et de la possible mue du projet européen. | Philippe Huguen / AFP

À la faveur des récentes élections, un nouveau récit de la crise italienne a commencé à faire son chemin dans le débat public. Elle serait le résultat d’une intégration européenne mal conçue, d’une entrée italienne dans la zone euro mal programmée et de la poursuite pendant la décennie de crise d’une politique d’austérité préjudiciable à l’Italie.

Cette mauvaise intégration expliquerait la fracture Nord / Sud, le triomphe au nord d’un populisme allergique à la dépense publique et au sud d’un populisme redistributif. Les politiques de convergence, de l’euro fort puis les politiques d’austérité menées pendant la crise des dettes souveraines auraient affaibli le Nord, creusé les inégalités et rendu plus difficiles les transferts au Sud.

Toujours selon ce récit, le Nord avait besoin de la dévaluation pour restaurer la compétitivité, et le Sud des politiques volontaristes de localisation industrielle de l’État central et de ses politiques de redistribution.

Un État affaibli ne peut assurer la cohésion sociale et territoriale; l’affaiblissement du gouvernement national sans constitution d’une capacité équivalente d’intervention au niveau européen ne pouvait qu’accroître les difficultés anciennes de l’Italie.

Unité italienne en question

Une partie des économistes italiens –dont Paolo Savona, qui vient de connaître une gloire météorique– critiquent depuis longtemps les modalités d’introduction de l’euro en Italie. Elles et ils se sont convertis à la faveur de la crise à un euroscepticisme ouvert et plaident aujourd’hui pour un plan B, qui signifie en pratique le retrait de l’eurozone.

En France, Pierre-Cyrille Hautcœur fait également le procès de l’Europe, de manière plus subtile. Sa thèse peut être résumée de la façon suivante: l’unité italienne s’est faite entre un Nord industrieux et au chômage marginal et un Sud pauvre, mal formé et rongé par le chômage. Réalisée sous la férule du Nord, alors qu’économiquement l’Italie ne formait pas une zone monétaire optimale, l’unité a aggravé la situation initiale. L’écart entre le Nord et le Sud n’a cessé de se creuser à cause d’une politique d’ouverture voulue par le Nord, et d’une inaptitude du Sud à faire face.

Après 1945, les gouvernements italiens prennent le problème à bras-le-corps: une politique d’investissements massifs au sud et des politiques monétaires souples facilitent la convergence entre les deux zones.

Mais les industries du Sud seront les premières victimes de la crise des années 1970 puis de la mondialisation, ce qui provoque une reprise de la polarisation, que les politiques de convergence vers l’euro interdisent de traiter. L'interdiction de dévaluer empêche de corriger les pertes de compétitivité et les politiques d’austérité excluent toute redistribution.

Aujourd’hui, conclut Pierre-Cyrille Hautcœur, la coupure Nord-Sud est plus forte que jamais et pose la question de la réalité de l’unité italienne.

Le projet européen serait-il coupable d'avoir contribué à appauvrir la population italienne et à défaire l’Italie?

Sursaut d’euroscepticisme

Dans les perceptions collectives, le passage à l’euro est associé à une dégradation du pouvoir d’achat et à une envolée des impôts. L’Italie est en outre sortie exsangue de la décennie de crise. Nous avons rappelé dans un article précédent la piètre performance du pays tant en termes de croissance et de spécialisation que de pouvoir d’achat.

L’euro fort combiné à l’accélération de la mondialisation a contribué à la crise des PME familiales prospères du Nord et à la perte de compétitivité des grands établissements subventionnés du Sud. La longue austérité qui a appauvri le Sud et fait exploser les inégalités depuis la crise de 2007 et son rebond en 2011 sont avérés.

À l'origine europhile, la population italienne est devenue de plus en plus euromorose –45% des Italiennes et des Italiens pensent qu’ils feraient mieux hors de l’Union européenne, contre 30% il y a cinq ans.

La campagne électorale qui s’est achevée en mars a permis un sursaut d’euroscepticisme (référendum sur l’euro, revenu universel non financé, projet de monnaie fiscale pour retrouver de la discrétion budgétaire), et surtout une critique de l’indifférence européenne sur la question migratoire –d'autant que le choc migratoire s’est doublé d’un brain drain dramatique depuis 2007.

Même si l'on assiste à une adhésion forte à l’euro motivée par la peur des épargnantes et épargnants, il reste que le doute s’est installé, notamment dans le Nord industrieux qui a fourni les gros contingents électoraux de la Ligue (Lega).

Le passage de la Ligue du Nord de Bossi à la Ligue nationale de Salvini achève la mue d’un parti régionaliste europhile, qui n’entendait surtout pas être mêlé aux va-nu-pieds du Sud au sein d'un parti national d’extrême droite acquis au souverainisme.

Gouvernance dysfonctionnelle

Si les populistes de tout poil semblent avoir altéré la foi européenne de la population italienne, l’Europe est-elle pour autant responsable de la crise italienne et, au-delà, du délitement de l’Union? Rien n'est moins sûr.

Pour un pays endetté et mal géré, la protection qu’apporte l’euro est inestimable. Avec une dette héritée des années 1970 et 1980, fruit de la prodigalité de gouvernements clientélistes et de l’inaptitude à maîtriser les finances publiques, l’Italie laissée à elle-même aurait subi la tyrannie des marchés financiers et aurait pu encore moins dégager les marges de manœuvre nécessaires pour investir dans le Sud.

L’immobilisme de sa classe politique et la paralysie de ses institutions ont interdit l’adaptation nécessaire.

L’Italie, comme ses partenaires européens, a dû affronter un triple défi: l’accélération de la mondialisation, qui nécessitait une montée en gamme et un investissement plus décisif dans le capital humain et l’innovation, l’intégration européenne, qui la privait de l’arme de la dévaluation compétitive et la poussait à une maîtrise de ses finances publiques, et la révolution numérique, qui l’obligeait à repenser son modèle productif et l’organisation de l’État. Mais l’immobilisme de sa classe politique et la paralysie de ses institutions ont interdit l’adaptation nécessaire.

L’Italie a tout inventé en matière de populisme. Avec Berlusconi, elle a expérimenté la variété médiacratique, qui permet de mêler intérêt privé et gouvernement public, protection individuelle contre les rigueurs de la loi et conduite des affaires publiques, contrôle des média publics et renforcement de la mainmise sur les médias possédés directement.

Avec la Lega, elle a inventé le régionalisme sécessioniste, avant de nationaliser la perspective et d’extrémiser le programme. Avec la variété M5S (Mouvement 5 Étoiles), l’entrepreneur internet Casaleggio et le comique Grillo ont inventé un populisme ni de gauche, ni de droite, écologique et social, tantôt européen, tantôt hostile, mais dont le fil directeur reste l’opinion du moment d’un public appelé à manifester ses choix par clics.

Le problème majeur de l’Italie réside dans une gouvernance dysfonctionnelle, jamais traitée à la racine et qui a gangrené tous les processus nécessaires d’adaptation à l’Europe.

Transition mal gérée

Ce n’est donc pas dans les méfaits d’une politique de la demande globale marquée du sceau de l’austérité bruxelloise, et encore moins dans un désengagement de l’État incapable d’assumer ses missions de solidarité, qu’il faut trouver les racines du mal.

Comme le rappelle l'économiste Daniel Gros dans un post du Centre d'études sur les politiques européennes (CEPS), «Who lost Italy», en date du 30 mai 2018, l’Italie a bénéficié de nombreuses exemptions aux règles communautaires sur les déficits. Elle a même pu rattraper partiellement ses retards en matière d’investissement, d’éducation et de libéralisation des marchés. Mais il est un domaine où la dégradation a été continue, et c’est la gouvernance: la corruption, la paralysie judiciaire, l’inertie administrative ont pesé lourdement dans la piètre performance collective.

Le problème ne vient pas tant d’une austérité qui aurait privé l’Italie des moyens de traiter la question du Sud, mais plutôt d’une difficulté à gérer la transition vers la nouvelle économie avec des institutions vermoulues et une classe politique oscillant entre discours européens orthodoxes et annonces politiques démagogiques.

Mais attendons tout de même avant de balayer d’un revers de la main l’accusation portée contre l’Europe, car l’analyse historique du cheminement de l’Italie vers l’euro montre que le problème n’est pas si simple.

Il a bien existé un cercle vicieux de la qualification de l’Italie à l’euro. La stratégie menée par Romano Prodi passait par la maîtrise des finances publiques, d’où l’effort réalisé pour réduire le déficit –notamment par des hausses d’impôts majeures– et se qualifier.

Sous l’autorité du même Prodi, devenu président de la Commission, l’Europe s’est élargie aux pays de l’Est. Cet élargissement et l’accélération de la mondialisation ont érodé la compétitivité des PME; les petits patrons industrieux du Nord investis dans les biens de consommation courante vont subir le choc chinois.

La crise de 2008 a un effet supplémentaire de tarissement du crédit bancaire; la stratégie Monti de conformité européenne aggrave les prélèvements fiscaux et contraint la dépense publique. Le résultat en est un vieillissement du capital productif, un déficit d’investissement et une faiblesse de l’effort de R&D, qui vont entraîner une chute continue des gains de productivité.

Les conditions de qualification pour l’euro ont objectivement créé une difficulté à laquelle les élites européennes ont répondu de manière partielle, libérant le potentiel populiste nourri du déclin industriel au Nord et de l’envolée du chômage au Sud.

Spécificités régionales

Pierre-Cyrille Hautcœur a raison quand il évoque les conditions d’une unité italienne déséquilibrée et le «miracle italien» des années 1950 à 1990 incarné par des PME exportatrices qui chassent en meute et se constituent en systèmes productifs locaux devenus le modèle à imiter.

L’ingéniosité de petits industriels capables de damer le pion aux groupes allemands et suisses spécialisés dans la machine-outil faisaient alors merveille. L’Italie a ainsi pu rattraper et dépasser le Royaume-Uni et approcher le PIB par habitant de la France.

C'est plutôt l’incapacité des élites politiques italiennes à tenir compte de la nouvelle donne qui a posé problème.

Ce modèle économique d’après-guerre a été servi par une organisation politique qui permettait le développement du Nord, les transferts au Sud, et au total le rattrapage et la prospérité.

Mais Pierre-Cyrille Hautcœur a tort pour au moins trois raisons. Ce n’est pas l’intégration européenne qui a mis fin au «miracle italien»; c'est plutôt l’incapacité des élites politiques italiennes à tenir compte de la nouvelle donne qui a posé problème.

Le Nord et le Sud n’ont pas seulement divergé historiquement, ils ont aussi connu un processus de différenciation interne. Les PME industrieuses du Nord ont pour certaines réussi la montée en gamme dans les biens de consommation par un mélange de créativité, de différenciation et d’adoption des standards de la mode, mais d’autres n'y sont pas parvenues.

Par ailleurs, ces PME du Nord spécialisées dans les biens d’équipement continuent à faire la prospérité d’un commerce extérieur industriel qui reste plus performant que celui de la France. Il en est de même du Sud, qui a amorcé son tournant vers la high tech et où cohabitent friches industrielles et germes du renouveau.

En termes politiques, toute tentative d’assimiler une région à une attitude vis-à-vis de l’Europe se révèle fausse. Si les élites industrielles du Nord ont semblé basculer de l’europtimisme à l’europessimisme, on ne dispose pas de données fiables permettant de mesurer leur éventuel rejet de l’euro.

S’agissant de la Lega, on doit juste rappeler que la Padanie de Bossi se voulait région européenne de pointe et que la nationalisation de son empreinte géographique s’est traduite par l’affichage d’un programme eurosceptique. On peut observer chez le M5S les mêmes variations entre adhésion et prise de distance à l’égard de l’intégration communautaire.

Importation de la réforme

L’Europe aura été le révélateur des faiblesses internes, en même temps que la solution espérée aux difficultés domestiques –d'où son statut de bouc émissaire. Comme l’Italie est «too big to fail» [«trop grosse pour tomber»] et «too big to save» [«trop grosse pour être sauvée»], elle est le test de la survie et de la possible mue du projet européen.

Cette polémique sur le rôle de l’intégration européenne dans la transformation du modèle économique italien a plusieurs vertus.

Elle met à nu la remise en cause du modèle économique italien –comme français, du reste– à la faveur de la création de l’euro. Il y a quelque part une destruction du modèle initial dans l’intégration.

Elle montre que les élites politiques locales sont alors tentées de parier sur les vertus de cette déstabilisation pour provoquer la réforme interne. C’est la stratégie du «vincolo esterno» en italien, soit la «contrainte extérieure». L’Europe commande de changer, et elle peut y aider en favorisant une concurrence institutionnelle par comparaison.

Ce pari sur les vertus de la réforme importée se double souvent de l’illusion que le modèle européen, à son tour, pourra emprunter quelques traits du modèle national –la France longtemps cru qu’elle pouvait étendre à l’Europe son modèle colbertiste.

Ces illusions ont buté sur la réalité de la construction européenne, pour l’essentiel un empire de la règle, et sur les difficultés d’accommoder à l’échelon national les bonnes pratiques européennes, à cause de difficultés domestiques.

Lorsque de surcroît, comme en Italie, les institutions pèsent dans le sens de la limitation et de l’équilibre des pouvoirs, on comprend les difficultés redoublées de la réforme.

Si l’on veut éviter que la construction européenne ne se délite, il faudra soit donner plus de libertés aux États pour mener leurs politiques et en assumer les risques face aux marchés, soit d’une manière ou d’une autre faire un pas de plus dans le sens de la solidarité.

Elie Cohen Directeur de recherche au CNRS

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