Monde

L’équipe économique de Trump a échoué à tous les tournants

Temps de lecture : 9 min

Mauvaise préparation aux négociations, disputes des conseillers en plein rendez-vous, divulgation d'informations sensibles...

Le secrétaire du Trésor Steven Mnuchin, le président Donald Trump et le représentant au Commerce Robert Lighthizer à la Maison-Blanche le 8 mars 2018. | Mandel Ngan / AFP
Le secrétaire du Trésor Steven Mnuchin, le président Donald Trump et le représentant au Commerce Robert Lighthizer à la Maison-Blanche le 8 mars 2018. | Mandel Ngan / AFP

Le New York Times vient de consacrer un remarquable article aux récentes négociations commerciales entre la Chine et les États-Unis. Telle est sa conclusion: l’enjeu était de taille, mais l’administration Trump s’est ratée dans les grandes largeurs.

Je ne suis pas un spécialiste des questions chinoises mais je connais bien le domaine des négociations diplomatiques, ayant fait partie de l’équipe dirigée par l’ex-secrétaire d’État John Kerry qui, de 2013 à 2014, a tenté (sans succès) de négocier un accord de paix entre les Israéliens et les Palestiniens. Je n’étais pas dans l’équipe qui a négocié l’accord sur le nucléaire iranien, mais dans le petit groupe interagence qui a travaillé sur la question avant que les négociations ne deviennent sérieuses (et qui les a suivies de très près ensuite).

C’est fort de ces expériences que j’ai étudié l’affaire des négociations commerciales avec la Chine, et une chose m’a frappé: l’équipe économique du président Donald Trump a échoué à tous les tournants. Chaque étape s’est soldée par une erreur grossière. Le secrétaire du Trésor Steven Mnuchin, le représentant au Commerce Robert Lighthizer, le conseiller sur les politiques commerciales et industrielles Peter Navarro, le conseiller économique Larry Kudlow et le secrétaire du Commerce Wilbur Ross nous ont offert un cas d’école: en termes de négociations internationales, ils ont fait l’exact inverse de ce qu’il fallait faire.

Absence de préparation

Une bonne négociation internationale se prépare bien avant le jour J: il faut s’assurer que toute l’équipe est sur la même longueur d’onde et c’est loin d’être simple. Les questions abordées sont souvent complexes (qu’il s’agisse du commerce avec la Chine ou du nucléaire iranien). Les hauts fonctionnaires américains sont rarement d’accord quant à la meilleure marche à suivre, mais c’est une bonne chose: c’est la marque d’un processus décisionnel sain et solide. La préparation passe par des rencontres interagences organisées par les responsables de la sécurité nationale: les représentants des différentes agences se réunissent, délibèrent et finissent par définir les contours de la stratégie et des positions américaines. Ensuite, les négociateurs sont envoyés sur le terrain et tentent de trouver un accord. En cas d’impasse inextricable, ils appellent Washington pour recevoir de nouvelles instructions, ou reviennent au pays pour une nouvelle séance de délibérations.

Plusieurs représentants de l’administration Trump ont participé aux discussions portant sur les négociations commerciales avec la Chine. De toute évidence, leurs désaccords furent nombreux, si bien qu’au final, une seule personne pouvait se permettre de trancher: Donald Trump lui-même. Malheureusement, le président ne s’intéresse pas à ce genre de subtilités, et tranche donc rarement. Il se contente souvent de donner raison à son dernier interlocuteur. De ce fait, l’administration n’a pas eu le temps de résoudre ses désaccords en amont et l’équipe américaine est arrivée à la table des négociations sans position unifiée.

Le président Obama adoptait une approche diamétralement opposée: il étudiait les dossiers –notamment celui du nucléaire iranien– dans les moindres détails. Certains diront à juste titre que cette stratégie pouvait déboucher sur du micro-management. Mais les diplomates connaissaient généralement la position du président; ils savaient jusqu’où pousser les négociations, et quand demander de nouvelles directives.

Navarro et Mnuchin «sont sortis de la pièce pour s’invectiver à grand renfort d’injures»

Que se passe-t-il lorsqu’une équipe ne résout pas ses dissensions internes en amont? Le New York Times le résume parfaitement: son article nous apprend qu’au beau milieu d’une rencontre avec les négociateurs chinois, Navarro et Mnuchin «sont sortis de la pièce pour s’invectiver à grand renfort d’injures». Lorsque ce type de divisions apparaissent au grand jour, l’équipe d’en face cherche généralement à s’engouffrer dans la brèche en visant le négociateur le plus susceptible d’accéder à ses requêtes. L’équipe chinoise a adopté cette stratégie en concentrant ses efforts sur Mnuchin. Les dissensions américaines ont semé la confusion: les Chinois n’ont pas compris la position des États-Unis et ne sont pas réellement parvenus à déterminer qui représentait l’Amérique. Lorsqu’une équipe se trouve face à ce genre de situation, elle se montre généralement aussi prudente qu’inflexible. Si Mnuchin leur promet quelque chose, le doute continue de planer: cette promesse survivra-t-elle aux divisions intestines américaines? Et s’il ne leur promet rien de précis, rien ne pousse l’équipe chinoise à faire une concession majeure pourquoi céder face à un interlocuteur si un autre négociateur de l’équipe américaine risque ensuite de formuler d’autres requêtes?

Nous étions loin d’être parfaits sur ce plan dans l’administration Obama. Pendant le processus de paix israélo-palestinien, le Conseil de sécurité nationale et le département d’État ont été en désaccord. D’âpres débats ont opposé John Kerry à Susan Rice (alors conseillère à la sécurité nationale), parfois même en présence d’Obama. Nuit blanche, épuisement et frustration intense peuvent faire craquer les négociateurs les plus disciplinés –et l’équipe d’en face détecte rapidement les dissensions naissantes. Mais de là à imaginer un concert d’injures opposant deux négociateurs en chef américains à deux pas des Israéliens et des Palestiniens, il y a un monde. Cela me semble tout simplement inimaginable.

Quand j'étais dans l'équipe de John Kerry, nous réservions nos chapelets de jurons à nos amis israéliens et palestiniens, et non à nos coéquipiers. Nous évitions notamment de le faire sous le nez de nos homologues.

Fuite d’informations sensibles

Autre erreur classique de l’administration Trump: elle a divulgué des informations sensibles quant aux positions américaines. Les négociations internationales sont souvent rudes. Elles requièrent des sacrifices impopulaires de part et d’autre –sacrifices qui seront certainement suivis de retombées politiques au pays. Faire l’étalage de ses propres concessions ou de celles de ses partenaires de négociation donne des munitions à l’opposition et lui permet de riposter immédiatement. Il est plus judicieux d’attendre d’avoir élaboré un accord complet qui conviendra aux pays respectifs des négociateurs, puis d’annoncer le tout d’un seul tenant. À ce stade des négociations, les équipes peuvent choisir quelle disposition avantageuse mettre en avant lorsqu’elles présentent l’accord à leurs pays respectifs.

L’administration Trump a fait tout le contraire. Le président a annoncé dans un tweet que les États-Unis envisageaient d’accorder des avantages économiques au groupe chinois de télécoms ZTE dans le cadre d’un accord. C’était là un message adressé à la Chine, mais il aurait pu décrocher son téléphone pour le dire directement au président Xi Jinping. Pourquoi l’annoncer aux cinquante-deux millions d’abonnés de son compte Twitter? Au Congrès américain, l’annonce a immédiatement provoqué une levée de boucliers dans l’opposition; du fait de ces tensions, il sera plus difficile de faire des concessions d’importance –concessions qui constituent pourtant un élément essentiel de l’accord avec la Chine.

L’administration a également révélé officieusement (puis a annoncé publiquement) que les Chinois étaient disposés à réduire de 200 milliards de dollars leur excédent commercial avec les États-Unis. Les négociateurs chinois ont nié en bloc, puis ils ont retiré leur proposition: l’annonce leur avait valu des attaques en Chine.

L’administration Obama s’y est prise tout autrement pour négocier l’accord sur le nucléaire iranien: les détails des tractations demeurèrent presque entièrement secrets. Les premiers pourparlers s’effectuèrent par l’intermédiaire d’Oman, dans la plus totale discrétion. L’avancée la plus notable a été réalisée en avril 2015, à Lausanne, en Suisse: le P5+1 (les cinq membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU –Chine, France, Russie, Royaume-Uni et États-Unis– plus l’Allemagne) et l’Iran se sont entendus sur un ensemble de paramètres qui serviraient de fondation aux négociations finales de l’accord. Avant cette date, personne ne savait quelles seraient les modalités de l’accord. Et lorsque ces modalités ont été révélées, les États concernés ont mis en avant des éléments du texte bien distincts.

L’équipe américaine s’est concentrée sur le fait que l’Iran avait accepté l’organisation d’inspections intrusives, et qu’il ne pourrait conserver sur son territoire plus de 300 kilos d’uranium faiblement enrichi –ce qui l’empêcherait d’élaborer la moindre arme nucléaire. L’Iran a choisi de mettre en avant la levée des sanctions et les 6.000 centrifugeuses qui resteraient en activité. Que se serait-il passé si Obama avait annoncé sur Twitter que l’Iran acceptait de se débarrasser de son uranium faiblement enrichi, et qu’il se contenterait à l’avenir d’un palier de 300 kilos? Le Guide suprême iranien Ali Khamenei se serait empressé de tweeter à son tour pour nier en bloc, et les négociateurs iraniens auraient durci le ton. De la même manière, si Obama avait détaillé sur Twitter les levées de sanctions qu’il comptait proposer à l’Iran, cette révélation numérique lui aurait valu un tollé chez ses alliés démocrates du Congrès, alors hésitants quant à l’accord.

Peloton d’exécution circulaire

Ultime erreur désastreuse dans les négociations avec la Chine: plusieurs membres de l’équipe américaine se sont exprimés publiquement en adoptant des positions contradictoires. Lightizer a publié un communiqué quelques jours après la fin des négociations, dans lequel la plupart des observateurs ont vu une critique implicite des positions de Mnuchin. La simple existence de l’article du New York Times est encore plus catastrophique pour l’équipe: le papier est bien documenté et comportent des détails précis provenant clairement des participants américains. Comment ces négociateurs peuvent-ils travailler à présent? Comment se refaire confiance après s’être poignardés dans le dos et avoir fait l’étalage de tous ses désaccords devant le monde entier –et notamment la Chine?

Lorsque les négociations israélo-palestiniennes auxquelles j’ai participé ont échoué, l’équipe américaine a éprouvé une frustration profonde. Des désaccords ont opposé certains membres de l’équipe: que fallait-il annoncer publiquement? Qu’aurions-nous dû faire différemment? Mais de là à imaginer le département d’État et la Maison-Blanche en train de se critiquer par communiqués interposés… À l’époque, tous les intéressés (États-Unis, Israéliens, Palestiniens) ont publié des comptes-rendus contradictoires pour se rejeter mutuellement la faute sous le coup de la frustration.

Mais rien de comparable à ce reportage du New York Times quelques jours après l’échec des pourparlers. Rien de comparable à ces luttes intestines entre diplomates américains. L’équipe de négociation des États-Unis est manifestement plongée dans un climat toxique.

L'équipe de Trump complique l'art déjà difficile de la négociation

Les négociations diplomatiques sont toujours difficiles lorsque l’enjeu est de taille. Elles touchent à des sujets particulièrement complexes, et la politique intérieure amène son lot de pressions supplémentaires. L’échec est toujours plus probable que la réussite pour une équipe, aussi brillante, disciplinée et soudée soit-elle.

De nombreuses administrations américaines ont certes enchaîné les erreurs en négociant la paix israélo-palestinienne, mais même si les États-Unis disposaient de l’équipe parfaite, cette dernière ne parviendrait à rien sans les bons partenaires de part et d’autre. Quant à l’accord sur le nucléaire iranien, il ne constitue pas un succès modèle. Il s’agit assurément d’un accord historique largement préférable aux différentes alternatives, mais l’administration Obama n’est pas parvenue à obtenir l’adhésion de la classe politique américaine, et elle n’avait pas prévu l’éventualité d’un successeur désireux d’enterrer l’accord. Ce dernier s’en est trouvé fragilisé.

Reste que lorsqu’une équipe est incapable de s’acquitter des bases les plus élémentaires, toute avancée majeure devient strictement impossible. Le fiasco des négociations commerciales avec la Chine est particulièrement inquiétant. Cette administration a failli organiser un important sommet sur le nucléaire avec la Corée du Nord; elle a claqué la porte de l’accord sur le nucléaire iranien; et elle tente encore de renégocier l’Accord de libre-échange nord-américain. Pourtant, en matière de diplomatie internationale, Trump et son équipe ne semblent pas comprendre ce que signifie «l’art de la négociation».

Ilan Goldenberg

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