Économie

Le rétablissement du Portugal? Une réussite incontestable, pas un modèle

Temps de lecture : 8 min

Le retour à la santé de l'économie portugaise sous un gouvernement socialiste est suivi avec un grand intérêt par des sociaux-démocrates en recul dans tous les autres pays européens. Mais ce succès est-il exportable?

Supporters portugais à Lisbonne le 6 juillet 2016.  Patricia de Melo Moreira / AFP
Supporters portugais à Lisbonne le 6 juillet 2016. Patricia de Melo Moreira / AFP

Le 4 octobre 2015, le parti social-démocrate (de centre droit) du Premier ministre sortant, Pedro Passos Coelho, arrive en tête des élections légistatives, devant le parti socialiste, mais sans obtenir la majorité absolue. Le Président de la République, lui-même issu du parti social-démocrate, demande à M. Coelho de former le nouveau gouvernement, mais, face à l'opposition de la gauche unie, ce dernier ne réussit pas à obtenir la confiance du parlement. Le 24 novembre, le Président se résigne à faire appel à Antonio Costa, secrétaire général du parti socialiste, qui a scellé un accord avec deux formations représentant la gauche radicale, le Bloc de gauche (BE) et la Coalition démocratique unitaire (formée par le parti communiste et les écologistes). Deux jours après, le gouvernement socialiste entre officiellement en fonction; les autres partis de gauche ont refusé d'en faire partie, mais se sont engagés à le soutenir s'il respectait les termes de l'accord conclu.

A ce moment, bien peu d'observateurs extérieurs étaient prêts à parier sur la réussite de M. Costa. Le pays sortait tout juste de la crise budgétaire qui l'avait contraint à passer sous les fourches caudines de la troïka (Commission européenne, Banque centrale européenne et Fonds monétaire international). Le seul lien unissant les partis de gauche était le désir de sortir de la politique d'austérité qui avait accompagné le plan de sauvetage de 2011-2013. Le parti socialiste, connu pour sa modération, se retrouvait avec des partenaires qui réclamaient la sortie de l'euro et de l'Otan ainsi que la renationalisation d'une partie de l'économie. Les difficultés rencontrées au même moment en Grèce par Alexis Tsipras, tiraillé entre les exigences de ses créanciers et les revendications de ses alliés politiques au sein de Syrisa, n'incitaient pas à un optimisme béat.

Miracle !

Et pourtant Antonio Costa a réussi. La croissance a atteint 2,7% l'an dernier, le taux de chômage, qui était monté à 17,5% en 2013, est revenu à 7,9% en janvier , les finances publiques ont été largement assainies. Et le Premier ministre peut se flatter d'avoir tenu l'essentiel de ses promesses. Comment a-t-il fait pour atteindre des objectifs qui paraissaient totalement inconciliables, «mettre un terme à l'appauvrissement des Portugais [...] tout en gardant des finances publiques équilibrées»? Beaucoup de commentateurs, qui ne sont pas tous des apôtres du socialisme, parlent de «miracle». Les économistes, qui sont peu portés au surnaturel, se sont donc penchés sur cette énigme. Qu'ont ils trouvé?

Antonio Costa, Premier ministre portugais, au parlement européen à Strasbourg, le 14 mars 2018. | Frederick Florin / AFP

Pour l'économiste Elie Cohen, qui s'appuie en partie sur les travaux de son collègue Olivier Blanchard, ancien chef économiste du FMI, cette performance doit être replacée dans un contexte historique plus large pour être comprise. C'est effectivement ainsi qu'il faut procéder. À moins d'être d'une très grande brutalité, les mesures prises par un gouvernement ne peuvent avoir un impact rapidement quantifiable sur l'économie. Ce qui compte le plus à court terme, c'est ce qu'ont fait les gouvernements précédents et le contexte international dans lequel intervient le gouvernement présent.

Dans le cas de l'action du gouvernement Costa, à quoi conduit cette analyse? À montrer que le Portugal a profité après 2015 de la rigueur budgétaire imposée précédemment par les sociaux-démocrates et de la compétitivité retrouvée. Quand un pays fait partie d'une union monétaire, il ne peut jouer sur la valeur de sa monnaie. Il ne lui reste que l'arme de ce qu'on appelle la «dévaluation intérieure», c'est-à-dire la baisse des salaires et des charges (notamment les retraites). Au total, en huit ans, de 2009 à 2016, les coûts salariaux unitaires ont baissé de 5% alors qu'ils augmentaient en moyenne de 5,5% dans la zone euro (11% en Allemagne, 8% en France), ce qui a donné un sérieux coup de fouet aux industries exportatrices, particulièrement dans le textile, la chaussure, l'industrie automobile. Et l'assainissement des finances publiques était bien amorcé quand M. Costa est arrivé au pouvoir.

Dialogue constructif avec l'Europe

Les débuts ont été difficiles avec l'Europe. Formé seulement en novembre 2015, le gouvernement n'a pu évidemment fournir son plan budgétaire 2016 avant le 15 octobre, comme cela est exigé par les règlements européens, il ne l'a fait que le 22 janvier. Ce plan a immédiatement soulevé quelques inquiétudes à Bruxelles, qui n'a toutefois pas jugé utile de demander un plan révisé, car comme l'a expliqué Pierre Moscovici, commissaire pour les affaires économiques et financières, le 5 février, «un dialogue constructif a conduit à des mesures supplémentaires» permettant «au Portugal de conserver des finances publiques saines». Il subsistait toutefois un «risque de non-conformité» que le gouvernement était invité à lever.

Et, surtout, les choses se sont gâtées dans les semaines suivantes, lorsque les statistiques définitives ont montré que le déficit portugais s'était élevé à 4,4% du PIB en 2015 alors que le pays s'était engagé à revenir en dessous de 3% dès cette année-là. Le gouvernement Costa pouvait faire valoir des circonstances atténuantes: des dépenses avaient dû être décidées en urgence au mois de décembre pour le sauvetage d'un établissement, la Banif, que la filiale portugaise de la banque espagnole Santander a accepté de reprendre moyennant une aide publique de 2,55 milliards d'euros pour «couvrir de futurs imprévus». Mais, même sans cet élément exceptionnel, le seuil des 3% aurait été dépassé.

Dès lors, la Commission devait conclure à l'absence «d'actions suivies d'effets» et trannsmettre le dossier au Conseil européen. À ce moment-là, le Portugal était passible d'une amende de 0,2% de son PIB, soit près de 200 millions d'euros. Mais le gouvernement Costa a su persuader ses pairs de sa volonté de respecter ses engagements, à condition qu'on lui accorde un délai d'un an supplémentaire, ce qui a été accepté. Et, de fait, le Portugal a tenu parole, avec un déficit revenu à 2% du PIB en 2016. Ce bon résultat est cependant un peu terni par celui de 2017: le déficit est remonté à 3% du PIB, mais à cause d'une recapitalisation de Caixa Geral de Depositos, l'équivalent de notre Caisse des Dépôts, à hauteur de 3,9 milliards d'euros; sans cela, il serait revenu à 0,92% du PIB.

Cet épisode budgétaire est très instructif, car il montre le talent politique d'Antonio Costa et de son ministre des Finances, Mario Centano. Ce dernier a même réussi à se faire nommer président de l'Eurogroupe le 4 décembre 2017 par les ministres des Finances de la zone euro, ce qui est une belle performance pour quelqu'un qui a été parfois présenté comme un adversaire de la politique d'austérité préconisée par Bruxelles. Que faut-il en conclure? Que les socialistes portugais ont mené à bien leur redressement contre ou malgré Bruxelles ou alors qu'ils sont rentrés dans le moule? Faut-il voir dans leur succès celui des contestataires de l'ordre européen ou celui des orthodoxes?

Contre l'austérité, mais pas rebelles

Comme c'est souvent le cas, la réalité est plus nuancée. D'une part, il est clair que M. Costa et son ministre des Finances ont toujours proclamé leur attachement à l'Europe ainsi qu'à la zone euro et à ses institutions. Mais, d'autre part, il est tout aussi clair qu'ils ont voulu se redonner des marges de manoeuvre et sortir d'une politique qui était réellement d'austérité (le terme a été souvent employé en France pour désigner des politiques qui étaient tout juste un peu plus rigoureuses que les précédentes, mais n'avaient rien de commun avec celles qui ont été imposées à des pays comme le Portugal ou la Grèce). Ils ont réussi à atteindre leur objectif sans avoir à jouer les rebelles pour plusieurs raisons.

La première, nous l'avons vu, est que la partie la plus douloureuse du travail avait été été faite par leurs prédécesseurs et qu'un assouplissement pouvait dès lors être envisagé. Deuxièmement, que ce soit au FMI ou à Bruxelles, on commençait alors à se rendre compte que les programmes d'austérité pouvaient avoir des effets macroéconomiques désastreux et entrainer les pays concernés dans des spirales récessives extrêmement dangereuses et inutilement coûteuses socialement. En dépit des appels répétés de l'Allemagne et d'autres pays du nord à la stricte observation des règles de rigueur budgétaire, il faut noter une très nette évolution de l'Europe vers ce que Pierre Moscovici appelle «une application intelligente du pacte de stabilité et de croissance». Troisièmement, la conjoncture commençait enfin à s'éclaircir en Europe et, dans un contexte économique plus favorable, avec des exportations en nette hausse, les ajustements nécessaires devaient pouvoir se faire plus facilement.

Elie Cohen estime qu'il faut citer aussi une autre raison: «l'arrivée au pouvoir du gouvernement Costa en octobre 2015 ne constitue en rien une césure. [...] En fait le gouvernement va se contenter d'augmenter le salaire minimum et les petites retraites sans revenir sur les coupes et les réformes faites». Cette présentation des faits est un peu réductrice et ne donne pas une idée exacte du travail qui a été fait par le gouvernement socialiste et de l'ampleur du changement de cap effectué, même s'il est vrai que la nouvelle politique était loin d'être aussi radicale que le discours du bloc de gauche ou du parti communiste ne pouvait le laisser penser.

Par exemple, ce gouvernement est revenu partiellement sur la privatisation de la compagnie aérienne TAP et a fait remonter la participation de l'Etat à 50% du capital; il est revenu aussi en janvier 2016 sur la privatisation des transports en commun de Lisbonne et Porto. Bref, ce n'était pas une révolution, mais il y a tout de même eu un réel changement de politique.

Un succès difficilement exportable

Les sociaux-démocrates européens peuvent-ils pour autant se prévaloir de cette expérience portugaise réussie et s'appuyer sur elle pour rebondir? Cela parait peu probable. Le Portugal n'est confronté exactement aux mêmes problèmes que les grands pays européens. Si le salaire minimum a pu être augmenté, il ne s'établit encore qu'à 676 € (chiffre mensuel brut) contre 1.498 € en France et en Allemagne, sa population (10,3 millions d'habitants en 2017) est en recul (10,57 millions en 2010), du fait principalement d'un départ des jeunes diplômés dans les années de crise, et la question de la fermeture des frontières aux réfugiés ou aux immigrants d'une façon générale n'est pas d'une actualité aussi brûlante que chez certains de ses voisins: selon les dernières statistitiques européennes, le Portugal a fait encore partie en 2016 des pays de l'Union où le nombre des émigrants a été supérieur à celui des immigrants. Que ce soit en terme de niveau de vie, de qualité des emplois ou de formation de la population, le pays a encore du chemin à parcourir pour rejoindre ses grands partenaires de la zone euro. C'est d'ailleurs un point sur lequel l'euro a déçu: le fait de disposer de la même monnaie est loin d'avoir favorisé la convergence des performances économiques, contrairement à ce que l'on avait fait miroiter aux populations européennes.

Par ailleurs, le Portugal reste handicapé par une dette publique très lourde: 127,5% du PIB, derrière la Grèce (178,6%) et l'Italie (131,8%). C'est pourquoi le gouvernement souhaite profiter du contexte économique porteur d'aujourd'hui pour ramener le déficit public à 0,7% du PIB cette année et 0,2% en 2019, puis engranger un excédent de 0,7% en 2020. Mais là il se heurte aux réticences de ses alliés de gauche, qui estiment qu'il ferait mieux d'augmenter les dépenses compte tenu de besoins immenses dans beaucoup de domaines, notamment la santé publique (six jours de grève sont programmés pour le mois de mai dans secteur hospitalier pour réclamer plus de moyens). Prévoyant qu'il pourrrait avoir quelques difficultés au parlement, Antonio Costa a signé un accord le 18 avril dernier avec le parti social-démocrate pour obtenir son soutien sur les réformes à venir et sur l'utilisation des fonds structurels européens.

Même à Lisbonne, où il semble avoir réussi, la vie du parti socialiste n'est pas un long fleuve tranquille...

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