Politique / Économie

Pourquoi les politiques ont autant de mal à mener leurs réformes

Temps de lecture : 8 min

Gouvernement après gouvernement, rapports après rapports, le constat reste le même: des réformes nécessaires et appuyées par la majorité n'arrivent pas toujours à voir le jour. Explications et esquisses de solutions.

Poing levé contre la réforme. |
Alain Jocard / AFP
Poing levé contre la réforme. | Alain Jocard / AFP

De nombreuses analyses et expériences étrangères montrent que des réformes structurelles pertinentes peuvent avoir des effets économiques très favorables. Pourtant, l’engagement de telles réformes se heurte souvent à de grandes difficultés, comme en témoignent les conflits en cours en France. Une illustration de ces difficultés est fournie par les professions réglementées.

Une multitude de rapports a préconisé la réforme de ces professions. Le plus ancien est le rapport Armand-Rueff publié en 1960, qui fut réalisé à la demande du Premier ministre Michel Debré. Il préconise d’abaisser les régulations anticoncurrentielles, dont les barrières à l’entrée pour de nombreuses professions, dont les professions juridiques.

D’autres rapports et travaux ont abouti aux mêmes préconisations. Entre autres, citons par exemple le rapport de Cahuc et Kramarz (2004) réalisé à la demande des ministres de l’Économie (Nicolas Sarkozy) et de l’Emploi (Jean-Louis Borloo), le rapport Camdessus (2004) réalisé simultanément à la demande du ministre de l’Économie (Nicolas Sarkozy), les rapports de la Commission Attali (2008, 2010) constituée en 2007 à la demande du président de la République (Nicolas Sarkozy) et du Premier ministre (François Fillion), le rapport Darrois (2009) réalisé à la demande du président de la République (Nicolas Sarkozy)...

Préconisée dans ces nombreux rapports officiels et analyses, la réforme des professions réglementées demeure d’actualité plus d’un demi-siècle après la réalisation de l’ambitieux rapport Armand-Rueff. La loi «pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances» du 6 août 2015 (ou «loi Macron») introduit des éléments de réformes appréciables, mais il ne s’agit encore que d’un premier pas.

Elle «constitue une avancée remarquable en introduisant des changements significatifs concernant certaines réglementations protectrices pour les professions du droit. Pour autant, sur certains aspects comme le périmètre d’activités réservées ou l’ouverture du capital, ces changements sont bien en-deçà des préconisations de plusieurs rapports et de la situation d’une grande majorité des autres pays développés» (Cette, 2015). Ce domaine des professions réglementées témoigne ainsi des difficultés à réformer qui existent aussi dans d’autres domaines (marché du travail par exemple). Nous évoquons ici les difficultés qui nous paraissent les plus importantes.

Des difficultés rencontrées dans tous les pays, à des degrés divers

Une première difficulté concerne les réformes qui visent à réduire les régulations abaissant la concurrence dans certaines professions (activités juridiques, certaines activités médicales…).

Ces régulations permettent aux professions concernées de bénéficier de rentes, via des prix plus élevés, au détriment des utilisateurs qui peuvent être les consommateurs ou d’autres entreprises. Ces professions ne veulent pas de réformes qui leur feraient perdre des rentes. On retrouve ici la situation habituelle d’insiders défendant leurs intérêts spécifiques, même si ces derniers sont préjudiciables aux outsiders et plus largement à la collectivité dans son ensemble.

Souvent, ces rentes anticompétitives bénéficient à peu de personnes mais sont payées au contraire par un grand nombre d’utilisateurs. En conséquence, les réformes structurelles reçoivent un faible soutien de ceux qui en bénéficieraient, car ce bénéfice potentiel est dispersé et donc faible pour chacun, et une opposition forte et déterminée des professions concernées.

Le rapport Camdessus évoque ce problème en remarquant que «la difficulté de la remise en cause de ces réglementations réside dans le fait que la disparition de l’une d’entre elles produira des effets certes favorables, mais dilués et peu perceptibles dans toute l’économie, alors que leurs bénéficiaires actuels sont eux bien au fait de la rente qu’elles rapportent».

Les nombreux rapports appelant ces réformes ont été sollicités et réalisés par des personnes diversifiées, et au sein de majorités parlementaires de droite ou de gauche on trouve d’ardents partisans ou opposants à de telles réformes.

Une seconde difficulté vient des modalités mêmes de l’opposition des professions réglementées aux réformes réduisant par exemple les barrières à l’entrée. Cette opposition, généralement farouche, se manifeste par la mise en œuvre d’un pouvoir de nuisance (par exemple le blocage de villes dans le cas de la profession de taxis) ou par un lobbying intensif auprès des pouvoirs publics et bien sûr des membres du Parlement dans lequel ces professions sont d’ailleurs souvent sur-représentées et y bénéficient d’oreilles attentives et bienveillantes.

Les professions les plus riches interviennent même parfois dans les médias pour prendre à partie l’opinion publique. Il serait hâtif de considérer que l’orientation politique est en lien avec les positions concernant le besoin de telles réformes. Les nombreux rapports appelant ces réformes ont été sollicités et réalisés par des personnes diversifiées, et au sein de majorités parlementaires de droite ou de gauche on trouve d’ardents partisans ou opposants à de telles réformes. Ainsi, sont invoqués dans le débat, par les partisans des réformes, leurs effets sur la croissance et l’emploi ou des considérations d’égalité ou bien encore les effets sur le pouvoir d’achat des utilisateurs des services concernés, et par les opposants la qualité et la spécificité des services ou l’inspiration supposée libérale de ces réformes. Ces fortes oppositions amènent souvent un affaiblissement des réformes envisagées (ce fut le cas concernant la loi Macron en 2015). Mais dans certains rares cas, elles ont pu être contournées. Ce fut le cas par l’émergence encadrée des VTC, en France comme dans de nombreux autres pays, comme réponse à l’opposition des taxis à la réforme de leur profession.

Il est utile d’engager les réformes en tout début de mandat politique, afin d’en tirer le plus grand bénéfice avant le terme du mandat électoral.

Une troisième difficulté est liée à la progressivité des effets favorables de nombreuses réformes structurelles, qui renforce sur le court et le moyen terme le coût électoral de leur mise en œuvre. L’Allemagne illustre bien ce risque politique: des réformes ambitieuses du marché du travail, les «réformes Hartz» du nom de leur concepteur qui fut précédemment directeur des relations humaines du groupe Volkswagen, y ont été engagées par le gouvernement de Gerhard Schröder au début des années 2000. Mais ce dernier en a payé le coût politique par la perte des élections de 2005. Angela Merkel a tiré ensuite le plein bénéfice de ces réformes qu’elle n’a pas remises en cause. Aucun chef de l’exécutif dans un pays ne veut reproduire l’expérience de Gerhard Schröder. C’est pourquoi il est utile d’engager les réformes en tout début de mandat politique, afin d’en tirer le plus grand bénéfice avant le terme du mandat électoral.

Des difficultés plus spécifiques aux pays de l’Europe du Sud, dont la France

Les trois difficultés qui viennent d’être évoquées concernent, certes à des degrés divers, tous les pays. Les deux suivantes concernent plus particulièrement, au sein des pays les plus développés, ceux de l’Europe du sud dont la France.

Une quatrième difficulté vient de certaines représentations erronées de l’économie et de son fonctionnement. Ces représentations supposent par exemple que les régulations et plus globalement l’intervention publique sont a priori protectrices pour les travailleurs et bénéfiques pour une croissance inclusive. Elles se manifestent dans de nombreux domaines dont nous ne donnons ici que quelques illustrations.

Le relèvement du salaire minimum contribue à réduire les inégalités, alors que de nombreuses études ont montré l’inefficacité d’un tel choix en ce domaine.

L’augmentation des dépenses publiques est un moyen toujours efficace pour abaisser le chômage, y compris dans un pays comme la France où, exprimée en pourcentage du PIB, ces dépenses sont déjà les plus élevées de tous les pays de l’OCDE ce qui n’y empêche pas l’existence d’un chômage massif.

La progressivité de l’impôt est le moyen le plus efficace pour réduire les inégalités, sans prendre en compte l’effet de l’impôt sur les innovations et la croissance et en ignorant la dimension la plus détestable des inégalités en France: une faible mobilité sociale.

Le relèvement du salaire minimum contribue à réduire les inégalités, alors que de nombreuses études ont montré l’inefficacité d’un tel choix en ce domaine.

Un code du travail plus épais est nécessairement plus protecteur pour les travailleurs, alors que de nombreux travaux ont montré que cela peut induire un renchérissement du risque qui inhibe l’initiative économique et donc la croissance et l’emploi.

Les illustrations de telles représentations ignorant les apports de nombreuses analyses pourraient être multipliées, comme l’ont montré Aghion, Cette et Cohen. Ces représentations aboutissent à une opposition forte aux réformes structurelles.

Les réformes structurelles sont perçues comme des changements favorables aux seules entreprises et défavorables aux salariés.

Une cinquième difficulté est liée à l’existence d’une «culture de lutte de classes» plus particulièrement développée dans certains pays. Elle postule que si les entreprises trouvent avantage à un changement, les travailleurs y perdent nécessairement (et vice-versa). Cette culture s’oppose à celle du compromis et de la réforme, ainsi qu’à l’idée de possibles gains réciproques via la négociation collective. Dans cette logique, les réformes structurelles sont perçues comme des changements favorables aux seules entreprises et défavorables aux salariés.

Plusieurs symptômes d’une telle culture de lutte de classes peuvent être évoqués. Tous montrent que, parmi les pays les plus développés, ceux d’Europe du sud pâtissent plus que les autres de cette culture qui peut y rendre plus difficile la mise en œuvre de réformes structurelles. Un premier symptôme est le résultat d’enquêtes réalisées par le World Economic Forum auprès de dirigeants de grandes entreprises internationales concernant la qualité coopérative des relations entre employeurs et salariés. Le rang des pays concernant cette qualité perçue par des dirigeants d’entreprises internationales fournit une indication de la culture coopérative ou conflictuelle des relations entre salariés et employeurs. Sans surprise, les pays d’Europe du sud (France, Italie et Espagne) apparaissent très mal classés, ce qui témoigne d’une forte prégnance d’une culture de lutte de classes (Tableau). À l’inverse, les pays nordiques et scandinaves (Danemark, Norvège, Suède et Finlande) ainsi que, en Europe, la Suisse, l’Autriche et l’Allemagne et hors de l’Europe Singapour, le Japon et les pays anglo-saxons (Canada, Royaume-Uni et États-Unis) sont bien classés.

Les effets favorables de réformes structurelles peuvent être importants, mais le coût politique de leur mise en œuvre bride souvent les énergies réformatrices. L’analyse des trajectoires d’autres pays est en ce domaine un apport essentiel pour apprécier les effets des réformes et pour développer une pédagogie visant à émousser les résistances à la mise en œuvre de celles qui paraissent les plus porteuses. Au-delà, la nécessité d’une évaluation approfondie ex ante (avant leur mise en œuvre) et ex post (après cette mise en œuvre) s’impose.

Cette évaluation ne peut prétendre empêcher les oppositions de la part de ceux qui pensent être les «perdants» des réformes. Mais elle peut éclairer les choix retenus et renforcer au moins le soutien des «gagnants», généralement majoritaires.

Gilbert Cette Gilbert Cette est professeur d’économie associé à l’Université d’Aix-Marseille.

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