France

Macron devrait se rappeler que le référendum est une arme à double tranchant

Temps de lecture : 8 min

Ce sont désormais moins les mesures que ceux qui les portent qui sont soumis au vote populaire.

Bulletins pour le référendum du 29 mai 2005 sur le Traité établissant une Constitution pour l'Europe | Mychele Daniau / AFP
Bulletins pour le référendum du 29 mai 2005 sur le Traité établissant une Constitution pour l'Europe | Mychele Daniau / AFP

Le verdict approche. Édouard Philippe a achevé ses consultations. Emmanuel Macron s’interroge. Le président de la République se demande, dit-on, s’il faut ou non organiser un référendum pour aménager la Constitution de la Ve République, adoptée le 28 septembre 1958... par référendum.

Le suspense risque de durer: l’affaire, compliquée et multidimensionnelle, fait l’objet d’un bras de fer entre l’exécutif et la majorité de droite du Sénat. Sur le terrain, le président de la chambre haute du Parlement Gérard Larcher (Les Républicains) est en pointe contre le chef de l’État et son Premier ministre, lequel a sondé les forces politiques. Le dossier sera examiné en conseil des ministres en avril.

Différentes mesures, différents types de loi

Il faut savoir que les réformes institutionnelles envisagées par Macron, pour certaines annoncées pendant la campagne présidentielle, doivent faire l’objet de trois types de loi: ordinaire, organique et constitutionnelle, dans l'ordre d'importance fixé par la hiérarchie des normes.

Un projet de loi constitutionnelle est celui qui entend modifier une ou plusieurs dispositions contenues dans le texte de la Constitution. C’est le cas, par exemple, de la suppression de la cour de justice de la République (CJR), de la fin du droit pour les anciens présidents de la République de siéger au Conseil constitutionnel (une mesure déjà préconisée par deux commissions, de droite et de gauche, présidées par Édouard Balladur et Lionel Jospin) ou de la modification de la composition du conseil supérieur de la magistrature (CSM). Autant de sujets de révision voulus par Macron qui ne soulèvent aucun problème majeur ni à droite, ni à gauche –la disparition de la CJR est même réclamée avec force.

Tous les autres sujets, comme la diminution du nombre de parlementaires (Macron proposait pendant la campagne présidentielle une diminution d’un tiers du nombre actuel de parlementaires), l’introduction d’une dose de proportionnelle (il ne donnait pas de taux), la limitation à trois du nombre de mandats parlementaires identiques successifs ou la proposition nouvelle de la reconnaissance d’une spécificité corse, relèvent de projets de loi ordinaire ou organique.

Des mesures consensuelles, d'autres polémiques

Le programme de François Fillon avançait une réduction à 400 environ du nombre de députés et à 200 de celui des sénateurs –proposition qu'il entendait soumettre au vote des Français par référendum. Pour Marine Le Pen, c’était respectivement 300 et 200: l’ordre de grandeur était le même pour Nicolas Dupont-Aignan. Pour sa part, Jean-Luc Mélenchon voulait supprimer le Sénat, comme le général de Gaulle en 1969. Seul Benoît Hamon ne prévoyait aucune diminution de la représentation parlementaire.

Aussi les cris d’orfraie que l'on pourrait entendre sur la question –hormis éventuellement ceux du PS– ne constitueraient-ils que des postures de circonstance, dans le but unique de s’opposer pour s’opposer.

Il n’en va pas de même pour l’introduction de la proportionnelle. Fillon n’avait pas de position connue dans son programme, mais on sait que les néogaullistes –comme leurs prédécesseurs– ne sont pas favorables à cette disposition, redoutant une instabilité parlementaire.

Logiquement, Le Pen et Mélenchon étaient partisans d'une proportionnelle intégrale. Hamon proposait quant à lui «un système électoral législatif à la proportionnelle, permettant dans le même temps [sic] des majorités claires». Dupont-Aignan souhaitait que cette proportionnelle concerne 100 des 400 députés de sa nouvelle Assemblée.

Si Mélenchon et Hamon étaient des partisans de la limitation du cumul des mandats, Fillon était pour un maintien du non-cumul actuel, Le Pen n’avait pas donné de précisions sur le sujet et Dupont-Aignan s’était prononcé pour un non-cumul des rémunérations.

Quant à l’épineuse question de la Corse, c’est la quatrième fois en trente-cinq ans qu’elle revient sur le tapis parlementaire. L’évolution politique et institutionnelle de l’île a déjà fait l’objet d’âpres discussions, tant à l’Assemblée nationale qu’au Sénat, en 1982, en 1991 et en 2001. La dernière fois, on était en période de cohabitation –Jacques Chirac à l’Élysée, Lionel Jospin à Matignon–, trois ans après l’assassinat du préfet Claude Érignac à Ajaccio par des indépendantistes corses.

Autant dire que ce sujet insulaire est quasiment inépuisable, en raison des particularités historiques et culturelles. D'ores et déjà, la droite a adressé une fin de non-recevoir à la velléité de Macron de parler de la Corse dans la Constitution.

La malédiction des dix ans de pouvoir

Le président de la République s'interroge sur le meilleur chemin à emprunter pour arriver à faire bouger les choses et parvenir à ses fins. L'histoire des référendums sous la Ve République devrait pouvoir l'aider à prendre sa décision finale.

Le 28 septembre 1958, à 82,6% des suffrages exprimés, le peuple donne son accord à la loi fondamentale proposée par le général de Gaulle pour abandonner la IVe République. Bancale sur le plan ministériel, en raison de la parcellisation parlementaire résultant du mode de scrutin, elle était incapable sur les plans politique et militaire de mettre un terme à la guerre d’indépendance en Algérie, engagée quatre années auparavant.

L’abstention n'était alors que de 17,4%, un taux qui ne sera plus jamais obtenu lors des neuf référendums suivants. Ironie de l’histoire, le score d’abstention le plus proche (19,9%) fut celui du référendum de 1969 sur la disparition du Sénat et la naissance de la régionalisation: le «non» l’emporta à 52,4%, et le fondateur de la Ve République tira sa révérence, comme il l’avait annoncé avant la consultation du peuple en cas de rejet.

Évidemment, il aurait mieux valu que le «oui» gagne, ce qui aurait permis à la France d'entrer plus vite dans la modernité! Mais voilà, après onze années de pouvoir gaulliste et un an après Mai-68, les Français tenaient là une occasion en or de «dégager» le vieux chef.

À deux reprises sous la Ve République, les électeurs ont répondu «non» aux gouvernants qui les interrogeaient par référendum: en 1969 –ils avaient alors moins répondu à la question posée qu'à celui qui la posait– et en 2005, quand Chirac demanda aux citoyens de ratifier le traité établissant une Constitution pour l'Europe. Cela faisait également dix ans que le président de la République occupait le palais de l'Élysée –comme s'il y avait une sorte de malédiction.

Le boulet n'était pas passé loin lors du précédent référendum portant sur une question européenne, la ratification du traité de Maastricht, en 1992: le «oui» avait recueilli 51,04% des suffrages. François Mitterrand, initiateur de cette consultation populaire, était au pouvoir depuis... onze ans.

Depuis trente ans, les référendums –au nombre de quatre– oscillent entre indifférence de l'électorat, risque de revers électoral et administration d'une fessée pour le pouvoir. La «votation populaire» sur le statut de la Nouvelle-Calédonie en 1988 a enregistré une abstention supérieure à 60%, du jamais vu dans les trente années précédentes. En 2000, le passage du septennat au quinquennat, imposé à Chirac par Jospin, n'a pas non plus drainé les foules vers les urnes: l'abstention a frisé les 70%.

La mesure, plébiscitée dans les sondages comme gage d'un État moderne, recueillit 73,2% des suffrages exprimés. Le «oui» l'emporta, mais c'était les 26,8% de «non» qui étaient peut-être dans le vrai. La suite a montré que le quinquennat ne semble pas être une franche réussite: il ne donne pas de temps au temps et il place le président sous la contrainte de l'horloge médiatique et du calendrier des sondages. À peine élu, le chef de l'État a déjà la présidentielle suivante en ligne de mire.

La tentation de l'article 89

Quel scénario se joue aujourd'hui? Celui d'un de Gaulle faisant adopter par référendum l'autodétermination de l'Algérie, en 1961, ou faisant approuver les accords d'Évian sur l'indépendance de ce pays, en 1962? Celui d'un de Gaulle voulant supprimer le Sénat et régionaliser la France, en 1969? Ou bien celui d'un Chirac voulant doter l'Europe d'une Constitution, en 2005?

La France n'a pas eu de référendum depuis treize ans. Il est évidement attirant pour un président, qui peut utiliser l'article 89 de la Constitution pour consulter les Français. On n'imagine pas, dans la situation quelque peu conflictuelle qui se développe entre le pouvoir exécutif et les parlementaires d'opposition, que Macron ait recours à l'article 11 de la loi fondamentale –comme le fit de Gaulle en 1962 pour faire adopter l'élection du président de la République au suffrage universel, en esquivant le pouvoir législatif.

La solution de l'article 89 est d'autant plus tentante pour Macron qu'un sondage Odoxa montre, comme pour le quinquennat en son temps, qu'une écrasante majorité de l'opinion est acquise à certaines réformes institutionnelles.

Toutes familles politiques confondues, les Français sont très majoritairement favorables à la réduction d'un tiers du nombre de parlementaires (91%) et à la limitation à trois du nombre de mandats consécutifs (86%), mais un peu moins enclins à inclure 10% à 25% de députés élus à la proportionnelle (68%).

Quand trois personnes sondées sur quatre pensent en outre qu'il serait «justifié» que Macron passe par un référendum s'il n'obtenait pas la majorité requise des trois cinquièmes du Parlement, on comprendrait que le chef de l'État ait du mal à se retenir de vouloir déjà en appeler au peuple –d'autant que ce désir de référendum traverse toutes les familles politiques, avec une prime spéciale pour les sympathisants de La République en marche, pour à 88%.

Comme disait Chirac, reprenant un vieux proverbe français, «c'est à la fin de la foire qu'on compte les bouses»; il faudra attendre la fin du processus de discussion entre l'exécutif et le législatif pour savoir si les deux parties sont parvenues à mettre sur pied cette majorité de trois cinquièmes, sésame du train de réformes institutionnelles sans recours au référendum.

À l'évidence, la majorité de droite du Sénat, qui sait fort bien que les modifications les plus sensibles pour ses élus –réduction du nombre de sénateurs, dose de proportionnelle et limitation du nombre de mandats– n'ont pas besoin de projet de loi constitutionnelle, va tenter de marchander son soutien à la partie constitutionnelle –CJR, CSM...– contre des concessions du pouvoir sur la partie non-constitutionnelle.

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Un piège tendu par les oppositions

Il est tout aussi évident que la frénésie qui entoure maintenant l'appel au référendum, exigence venant de toutes les oppositions, a un caractère un tantinet suspect. Macron a sans doute compris le sens du défi qui lui est lancé, du Parti communiste au Front national, en passant par le Parti socialiste et Les Républicains, qui lui disent «chiche».

Alors que le chef de l'État est dans une phase de durcissement de son quinquennat sur le plan social et que sa popularité vacille depuis le début de l'année, les oppositions cherchent des motifs d'espoir au terme d'une première année de macronisme qui, pour elles, en a été plutôt avare.

Une estocade électorale serait la bienvenue, surtout si les Français –ou du moins les plus engagés dans le rejet, qui iraient massivement voter– se prononçaient moins sur la question que sur le questionneur. La raison est suffisante pour ne pas se lancer dans un référendum piégé.

Olivier Biffaud Journaliste

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