France

Le «discours du trône» présidentiel, une fausse bonne nouvelle pour la démocratie

Jean-Marie Pottier, mis à jour le 30.06.2017 à 9 h 02

Cette disposition vieille de même pas dix ans permet au président de la République de renforcer son statut de chef du gouvernement de fait. Mais sans en assumer la responsabilité...

Lors du discours de Nicolas Sarkozy devant le Congrès, le 22 juin 2009. ERIC FEFERBERG / POOL / AFP.

Lors du discours de Nicolas Sarkozy devant le Congrès, le 22 juin 2009. ERIC FEFERBERG / POOL / AFP.

Au printemps 2008, un jeune député écologiste débutant nommé François de Rugy cosignait un amendement interdisant au président de la République de s'exprimer devant le Congrès. Devenu président de l'Assemblée nationale, et à ce titre président du Congrès, le même François de Rugy va donc «accueillir» le 3 juillet Emmanuel Macron, qui a décidé de la convocation d'un Congrès la veille du discours de politique générale de son Premier ministre Édouard Philippe. Pour la plus grande fureur de certains élus qui, de l'UDI au PS en passant par la France insoumise, ont annoncé qu'ils boycotteraient la séance.

Leurs arguments vont au-delà d'une opposition de circonstance au nouveau président car cette procédure théoriquement positive (un responsable politique qui s'exprime sur ses choix, quoi de mieux?) symbolise toutes les ambiguïtés de la Ve République. Veut-on un monarque ou un président «normal»? Un président qui arbitre ou un président qui gouverne et est le vrai chef de la majorité?

Promesse de campagne de Nicolas Sarkozy, la possibilité pour le président de la République de s'exprimer devant le Congrès a été introduite par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, adoptée d'extrême justesse avec une voix de plus que la majorité requise, notamment grâce au vote favorable d'une poignée de radicaux de gauche et du socialiste Jack Lang. La mesure constituait la grosse arête d'une révision substantielle (le texte comptait 35 articles) et avait été combattue de tous les côtés. Au point de donner lieu à des rappels historiques ironiques: des députés de droite qui y étaient favorables avaient rappelé à la gauche que ce sont les monarchistes qui, en 1873, avaient décrété le président de la République persona non grata dans l'hémicycle –l'occupant du fauteuil, Adolphe Thiers, s'était alors plaint qu'on veuille faire de lui un «eunuque politique».

Les députés réticents à cette procédure (dont Manuel Valls, aujourd'hui favorable à son utilisation par Emmanuel Macron) n'avaient pu obtenir sa suppression lors de son examen au Parlement. Elle n'avait connu qu'un seul amendement: il avait été décidé que le président ne pourrait s'exprimer que devant le Congrès, et pas, comme dans le texte de départ, devant l'une ou l'autre des chambres s'il le souhaitait. Une manière d'éviter que le chef de l'État choisisse de snober les députés ou les sénateurs, ou ne s'exprime que devant la seule chambre qu'il peut dissoudre, l'Assemblée nationale...

«C’est le contraire de la démocratie»

Pour le reste, les efforts des parlementaires avaient donc été vains, mais leurs avertissements restent pertinents (pas tous cependant: certains craignaient que le président use et abuse de cette procédure, mais elle n'a servi que deux fois, en juin 2009 avec Nicolas Sarkozy et après les attentats du 13 novembre 2015 avec François Hollande).

Plusieurs avaient dénoncé un abaissement du Parlement, qui n'a le droit de débattre de la déclaration du président qu'après son départ, à raison de dix minutes de parole pour chaque groupe. Tout un symbole: le Parlement réduit à un auditoire silencieux face au monarque venu prononcer son «discours du trône» (et encore celui-ci, au Royaume-Uni, est rédigé par... le Premier ministre). «Que le président de la République puisse s’adresser à des parlementaires sagement assis et l’écoutant, comme il se doit, avec respect, sans même pouvoir débattre en sa présence, reviendrait à infantiliser, à domestiquer le Parlement», avait dénoncé André Vallini (PS). «Je vous assure que devoir écouter quelqu’un, fût il président de la République, puis écouter les réponses d’un orateur par groupe en n’ayant que le droit de se taire et de rentrer chez soi, c’est le contraire de la démocratie», avait renchéri Hervé de Charette (UMP). François Bayrou, pas opposé globalement à la mesure, avait lui aussi jugé «inconcevable que le président de la République s’exprime devant les assemblées réunies en Congrès sans entendre ce que les assemblées ont à lui dire en retour». Plusieurs élus avaient pointé que la comparaison avec le «discours sur l'État de l'Union» américain n'était pas adaptée, car aux États-Unis, l'opposition dispose immédiatement après le discours d'un droit de réponse télévisé sous la même forme.

Beaucoup de parlementaires, surtout, avaient souligné que ce discours ne ferait que déplacer davantage le pouvoir du Premier ministre, qui théoriquement «détermine et conduit la politique de la Nation», vers le président, garant du respect de la Constitution et arbitre du fonctionnement des pouvoirs publics. «Je ne vois pas l’intérêt d’une telle mesure, si ce n’est qu’elle diminuera fortement le poids du Premier ministre», clamait Bernard Debré (UMP), un des fils de l'auteur de la Constitution de 1958. «À l’avenir, il n’est pas difficile d’imaginer que c’est le Président qui, à la tribune du Congrès, fera le discours de politique générale que fait aujourd’hui le Premier ministre», lançait la sénatrice Nicole Borvo Cohen-Seat, qui avait tapé dans le mille –n'est-ce pas Édouard Philippe?

«L'effacement du Premier ministre sera visuellement acquis»

Le plus convaincant sur ce point, toujours au sein de la Haute Assemblée, avait sans doute été l'ancien ministre de la Justice Robert Badinter, prédisant «l’effacement du Premier ministre, déjà si caractéristique compte tenu de l’actuelle pratique présidentielle»:

«Cet effacement sera ici visuellement acquis, car le Premier ministre lorsqu’il interviendra n’apparaîtra plus que comme la doublure du Président.»

Un argument qui avait donné lieu à un débat rhétorique entre les députés Pierre Lellouche (UMP), favorable à la procédure, et André Vallini:

«Nul ne l’ignore, le Premier ministre, surtout depuis l’instauration du quinquennat, est l’exécutant du président de la République.
–Le Président est l’exécuteur du Premier ministre!»

Un «exécuteur» au statut assez unique dans les démocraties occidentales, cumulant en sa faveur le «meilleur» du régime présidentiel et du régime parlementaire. Comme les Premiers ministres d'autres pays, le président de la République peut diriger au quotidien la politique de la nation, sans pouvoir en être tenu responsable devant le Parlement; et contrairement au président des États-Unis, peut dissoudre l'Assemblée nationale et, en cas de difficultés, sacrifier ce «fusible» qu'est le Premier ministre. Un «fusible» à qui il peut désormais griller la priorité du grand discours de politique générale, pour la modique somme de quelques centaines de milliers d'euros.

Jean-Marie Pottier
Jean-Marie Pottier (933 articles)
Rédacteur en chef, responsable de la newsletter politique «Le Jour d'après». Auteur de «Indie Pop 1979-1997» et «Ground Zero. Une histoire musicale du 11-Septembre» (Le Mot et le Reste).
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