Economie

Comment Macron veut-il moderniser l’administration?

Gilles Bridier, mis à jour le 12.05.2017 à 17 h 20

Pour mener son projet de responsabilisation, de déconcentration et de mobilité dans la fonction publique, Emmanuel Macron veut prolonger et accélérer des évolutions en cours, en ménageant les fonctionnaires sur les réductions d’effectifs.

François Hollande et Emmanuel Macron au Jardin du Luxembourg, le 10 mai 2017 | Eric FEFERBERG / AFP

François Hollande et Emmanuel Macron au Jardin du Luxembourg, le 10 mai 2017 | Eric FEFERBERG / AFP

Avec Emmanuel Macron à l’Elysée, les 5,64 millions de fonctionnaires doivent souffler un peu. D’abord, le nouveau président a réaffirmé la place centrale des services publics dans la société. Ensuite, si l’on s’en tient à son programme, plus question de tailler à la hache dans les effectifs… Il prévoit toutefois plus de suppressions que d’autres candidats de gauche éliminés au premier tour de l’élection présidentielle, mais pas autant que d’autres candidats de la droite et du centre ne l’envisageaient au moment des primaires.

Cependant, les trois fonctions publiques (d’État pour 44% des effectifs, territoriale pour 35% et hospitalière pour 21%) feront l’objet de régimes différenciés. De nouveaux postes devraient même être créés, à la fois dans les forces de sécurité (10.000 postes de gendarmes et policiers) pour répondre au risque terroriste, et chez les enseignants des classes du début de la scolarité (12.000 postes pour les CP et CE1 des zones prioritaires) conformément à la priorité donnée à l’acquisition du langage et de l’écriture dès la petite enfance. Par ailleurs, plus question de réduire les effectifs de la fonction hospitalière, dont la surcharge actuelle risque d’augmenter encore avec le vieillissement de la population.

Moins de postes supprimés

Pour autant, les économies demeurent à l’ordre du jour, et le nouveau Chef de l’État envisage toujours une réduction des effectifs dans la fonction publique d’État et la territoriale, par le non remplacement d’une partie des départs en retraite. Sur les 500.000 départs prévus au cours du quinquennat qui commence, quelque 120.000 –soit un peu moins d’un sur quatre– ne seraient pas remplacés, indique le programme En marche!.

Cet objectif, moins traumatisant que celui notamment de François Fillon, a forcément pesé dans les résultats du premier tour de l’élection lorsqu’on considère qu’un salarié sur cinq en France travaille dans la fonction publique. L’objectif est aussi plus réaliste: rappelons que, pendant le quinquennat de Nicolas Sarkozy, le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux s’est révélé totalement inaccessible. On relève par ailleurs que le domaine de la justice, où l’encombrement est à l’origine d’une lenteur des procédures régulièrement dénoncée, entre dans le périmètre des secteurs où tous les départs ne seront pas remplacés.

Comment seront réalisées ces réductions d’effectifs? Dans le projet d’Emmanuel Macron, elles devraient s’inscrire dans un «grand mouvement de transformation de l’État» qui privilégiera «la priorité donnée aux acteurs sur le terrain», et développera «les possibilités d’initiative et les capacités d’inventer». A ce stade, on n’est guère plus avancé qu’avec les programmes des précédents présidents qui ont tous voulu réformer la fonction publique en profondeur, et réduire son poids qui atteint aujourd’hui environ 40% des dépenses de l’État, a calculé la Cour des Comptes dans un rapport de septembre 2015.

Mais la réussite d’un projet dépend du choix de la méthode; Emmanuel Macron a livré la sienne.

L’autonomie

Dans le cadre de la priorité donnée aux acteurs sur le terrain, le nouveau président a insisté lors de son meeting parisien du 10 décembre dernier sur «la vraie autonomie» dont devront bénéficier «les universités, les établissements scolaires et les communautés pédagogiques», mais aussi «les hôpitaux et agences régionales de santé», pour libérer la responsabilisation et l’innovation. Cette autonomie a déjà, par le passé, fait couler beaucoup d’encre notamment lorsqu’elle fut décidée pour les universités en 2007. Avec comme principale critique l’entorse au principe d’unicité des services publics sur l’ensemble du territoire, consécutive à l’autonomie des établissements d’un même secteur et l’introduction de la concurrence entre les établissements.

Aujourd’hui, les services publics dits «à la française», qui parurent parfois désuets dans une économie qui s’est déréglementée, retrouvent une certaine légitimité. A la fois pour contrer les excès du libéralisme et réaffirmer l’égalité des citoyens dans l’accès des services de qualité, notamment an matière de la santé ou de justice. Pour autant, Emmanuel Macron apparaît convaincu de pousser plus loin cette autonomie afin d’accompagner le mouvement de «déconcentration» qu’il veut poursuivre.

Cette autonomie nouvelle serait notamment développée dans le domaine hospitalier, ce qui rapproche le programme d’En marche! des positions défendues par la droite. Une telle mesure viserait notamment à reconsidérer le rôle joué par les agences régionales de santé, pour transférer le pouvoir décisionnel au niveau des établissements et non plus de ces agences afin d’introduire plus de souplesse et d’efficacité dans le système.

La numérisation

Autre piste ouverte par Emmanuel Macron : la transformation numérique du service public, avec un objectif de 100% des démarches administratives pouvant être effectuées via internet en 2022 (sauf la première délivrance des documents d’identité officiels). Ce projet pour promouvoir l’e-administration s’inscrit dans la double évolution sociétale et technologique ouverte par la dématérialisation des documents et la familiarisation des générations montantes aux nouvelles technologies.

La démarche n’est pas nouvelle, et si la France entra dans le XXIe siècle avec un certain retard dans ce domaine par rapport à d’autres pays, elle a depuis beaucoup progressé : elle figure aujourd’hui au quatrième rang mondial pour la mise en place d’une administration électronique… et au premier rang européen, selon un classement de l’ONU. Emmanuel Macron propose donc de persévérer dans une voie déjà ouverte par ses deux prédécesseurs.

Cette modernisation qui devrait bénéficier d’un investissement de 5 milliards d’euros sur le quinquennat, entrainerait un redéploiement des fonctionnaires dédiés aux tâches administratives sur d’autres fonctions, et justifier le non remplacement d’un départ sur quatre dans les fonctions publiques d’État et territoriale.

Ce recours au numérique serait notamment la réponse apportée à l’engorgement de la justice, en permettant une dématérialisation de toutes les procédures concernant les petits litiges (inférieurs à 4000 euros) et une réaffectation des effectifs sur les dossiers plus importants pour augmenter les moyens sans procéder à des créations de postes.

La respiration

Souplesse, décloisonnement, mobilité sont autant de termes autour desquels, avec la capacité d’inventer et de prendre des initiatives, est articulé le programme d’Emmanuel Macron pour moderniser la fonction publique. C’est dans cet esprit que la gestion plus individualisée des carrières et des rémunérations, ou le développement des recrutements de contractuels aux côtés des titulaires… sont introduits dans ce programme.

Ainsi, bien que le nouveau président réaffirme le maintien du statut de fonctionnaire, il affiche une volonté de respiration de l’administration qui s’accompagne de l’élimination de contraintes statutaires. La mobilité dans et vers la fonction publique suppose des allers-retours facilités avec la sphère privée ou le monde associatif, notamment pour les contractuels dont le statut serait aligné sur le droit du travail commun.

Dans cet esprit, Emmanuel Macron met l’accent sur une évolution de la culture de la fonction publique, vers une culture du résultat plutôt que de moyens. Le mouvement est déjà bien engagé, depuis plus de dix ans avec l’entrée en application en 2006 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Substituant une «logique de moyens à une logique de résultats», cette loi adoptée en 2001 pour améliorer l’efficacité des politiques publiques dresse déjà le cadre dans lequel le nouveau président veut accélérer le processus de simplification et de déconcentration, en fixant une méthode budgétaire et en introduisant la notion de performance dans l’administration. De ce point de vue, les fonctionnaires ne seront pas confrontés à une révolution culturelle. Le véritable changement peut en revanche provenir du volontarisme, et du rythme de l’évolution.

Gilles Bridier
Gilles Bridier (661 articles)
Journaliste
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