Monde / Économie

L’harmonisation fiscale? Un idéal européen difficile à réveiller

Temps de lecture : 5 min

Face au risque de dislocation de l’Union européenne après le Brexit, les objectifs de la Communauté originelle refont surfaces. Le chef de l’Etat relance l’idée d’une harmonisation fiscale, bien plus difficile à réaliser aujourd’hui qu’il y a soixante ans.

Les logiques nationales sont des freins à tout projet d’harmonisation | mike via Flickr CC License by

C’est l’une des pistes de François Hollande, dans une interview au journal Les Échos, pour relancer le processus européen fragilisé par le vote des électeurs britanniques en faveur d’une sortie de l’Union: «engager une harmonisation sociale et fiscale», «en finir avec des distorsions de concurrence en commençant par l’impôt sur les sociétés».

Il serait bien temps, à moins d’un an du 60e anniversaire du traité de Rome, de se souvenir que le texte fondateur de la Communauté économique européenne stipulait que les États-membres devaient concourir à «l’établissement d’un régime assurant que la concurrence n’est pas faussée dans le marché commun», au moyen du «rapprochement progressif» de leurs politiques économiques, qu’ils «coordonnent» en ce sens. Un programme auquel les pays membres ont tourné le dos pour privilégier le principe de concurrence, qui aboutit au dumping fiscal, dont jouent les entreprises!

Certes, jusqu’en 1992, cette harmonisation fit partie des objectifs de la Communauté… même si elle ne fut traitée que parcimonieusement dans les traités qui succédèrent au texte fondateur. Du coup, l’objectif demeura virtuel. Puis, l’année du Traité de Maastricht, les ministres des Finances décidèrent à l’occasion d’un Conseil que «l’harmonisation des régimes fiscaux des États-membres, et notamment de la fiscalité directe, n’est pas une condition nécessaire à l’achèvement du marché intérieur». Pour progresser, il convenait de se débarrasser des sujets qui fâchent. Devenue optionnelle, l’harmonisation cédait le pas à la coordination.

Il fallut ensuite cinq années pour que la Commission élabore un code de bonne conduite –juridiquement non contraignant– devant permettre de faire converger les fiscalités nationales…. On ne parlait alors même plus de coordination, mais de convergence, et non obligatoire. La concurrence pouvait, en creux, s’exprimer pleinement. Une ouverture dans laquelle l’Irlande, le Luxembourg, le Royaume-Uni, l’Autriche, les Pays-Bas puis nombre des nouveaux membres entrés dans l’Union après l’élargissement, se sont engouffrés pour séduire les investisseurs et emporter les décisions d’implantation des entreprises. Une compétition au moins-disant fiscal.

Mission impossible

Aujourd’hui, globalement, même si la taxation sur le travail reste la principale source de recettes fiscales dans presque tous les États-membres, les prélèvements obligatoires pèsent par exemple 50% plus lourd en France, au Danemark ou en Belgique qu’en Irlande, en Pologne ou en Bulgarie. Et il y a longtemps que l’Europe élargie ne parle plus de convergence.

On connaît la suite. L’évasion fiscale à l’intérieur de l’Union sous prétexte d’optimisation comme en Irlande (avec un impôt sur les sociétés à 12,5%) ou les négociations des entreprises au Luxembourg pour obtenir des allègements à la carte sont autant de poisons pour la démocratie et l’esprit communautaire. Les délocalisations au sein même de l’Europe ont répandu auprès de certaines populations (comme en Grande-Bretagne) le sentiment que l’Union se construisait contre elles. Selon François Hollande, il est maintenant urgent, pour que l’édifice européen ne se disloque pas, de revenir à des fondamentaux qui n’expriment rien de plus que la nécessaire démarche de solidarité sans laquelle aucune communauté ne peut organiser d’avenir commun.

Les délocalisations au sein même de l’Europe ont répandu auprès de certaines populations (comme en Grande-Bretagne) le sentiment que l’Union se construisait contre elles

Mais, après soixante ans d’immobilisme ou presque, il va être beaucoup plus difficile d’entraîner vingt-sept membres passablement désabusés qui jouent plus ou moins des cartes nationales que lorsque la Communauté comptait six ou sept membres qui rêvaient de construire la paix en Europe. Car pour toutes les questions touchant à la fiscalité, la règle de l’unanimité s’applique. Dans ces conditions, trouver un accord à six ou sept était déjà fort compliqué. À vingt-sept, c’est mission impossible.

Coopération renforcée

Il existe, toutefois, une solution. «S’il y a des blocages, nous passerons à une coopération renforcée», a déjà envisagé en 2015 Pierre Moscovici, commissaire européen en charge de la fiscalité. Ce qui consiste pour certains pays membres à se doter de certaines règles malgré les réticences des autres, en composant une union restreinte.

Le concept d’une Europe à plusieurs vitesses, déjà amorcé avec l’euro et l’espace Schengen, se renforcerait. Mais pourrait-on envisager une coopération renforcée à laquelle ne participeraient pas tous les membres fondateurs de la Communauté?

Certains pays champions de la compétition fiscale n’ont aucune envie d’entrer dans cette logique, comme le montrèrent les débats qui accouchèrent en 2003 d’une directive sur les revenus de l’épargne après trois années d’empoignade à cause de l’opposition de la Grande-Bretagne, mais aussi de la Belgique et du Luxembourg (à l’époque dirigé par Jean-Claude Juncker, l’actuel président de la Commission européenne). On peut parier que l’Autriche, qui fut toujours hostile à une harmonisation, et l’Irlande, qui pratique le dumping fiscal, rejoindront le camp du non, sans parler des nouveaux membres qui touchent les dividendes de fiscalités plus basses pour attirer des investisseurs et développer leurs industries.

Pan de souveraineté

En outre, si l’harmonisation est restée lettre morte, c’est qu’aucun des pays membres n’a voulu sacrifier ses objectifs de politique intérieure au nom d’un idéal européen, ni accepter de perdre la main sur la maîtrise de son budget au nom d’un alignement de sa politique fiscale. Ce sont bien les gouvernements qui ont pris cette responsabilité, et non la Commission européenne, trop facilement accablée de tous les maux. Il est bon de rappeler par exemple que, lorsque la Commission a proposé, pour certains dossiers fiscaux, de soumettre les propositions au vote à la majorité qualifiée pour sortir du verrouillage de l’unanimité, ce sont les États qui ont refusé. L’alerte sur un risque d’implosion de l’Europe sonne-t-elle si fort que les pays de l’Union se résoudraient aujourd’hui à renoncer à un pan de leur souveraineté et à envisager ce qui n’était pas négociable hier?

Enfin, à quel niveau établir une harmonisation, et en combien de temps? Pour les pays à forte fiscalité comme la France, tout processus allant dans cette direction impliquerait une diminution de certaines taxes, et donc une réduction des recettes de l’État, qui supposerait une révision drastique de la politique de redistribution. Une révolution, qui serait forcément contestée et renforcerait l’europhobie, résultat contraire au but recherché! À l’inverse, pour les pays à faible fiscalité, tout relèvement se traduirait par une ponction du pouvoir d’achat et une perte d’attractivité susceptibles de remettre en question les équilibres économiques et les objectifs de croissance.

Dans tous les cas de figure, toute convergence visant une harmonisation ne peut être envisagée que sur très longue durée, ce qui risque d’engendrer frustration et déception chez les plus convaincus des europhiles.

Serpent fiscal

Pourtant, des hypothèses ont déjà été échafaudées, passant par la mise en place d’un serpent fiscal européen sur le modèle du serpent monétaire européen de 1972. Cette initiative servit de socle au système monétaire européen en 1976 avant de donner naissance à la «monnaie unique», dont le principe fut adopté en 1992, qui fut créée en 1999 et qui se matérialisa en 2002.

Cette idée de serpent, si elle implique un engagement dans le temps, servirait le projet d’harmonisation. Un resserrement des écarts a déjà été opéré sur la TVA au niveau européen. Il s’agirait avec un serpent fiscal plus large de créer un corpus de règles et des marges de fluctuations allant dans le sens d’une coordination de plus en plus grande.

Mais il faudra beaucoup de temps pour écrire cette histoire-là à partir d’une feuille blanche. Et au moins autant pour traiter le volet de l’harmonisation sociale, autre levier cité par François Hollande pour ranimer le projet européen. Car le dumping social est, pour certains pays membres, aussi efficace que le dumping fiscal pour attirer les investissements et capter les délocalisations des pays aux régimes sociaux les plus protecteurs. Les logiques nationales sont autant de freins à tout projet d’harmonisation.

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