Monde

Comment le Danemark a empiré la crise des réfugiés

Martin Lemberg-Pedersen, traduit par Xavier Landes, mis à jour le 09.04.2016 à 9 h 07

Le Danemark a joué un rôle précurseur dans la course européenne à l’abîme vers des politiques restrictives et de déviation.

oPoliciers danois à Krusaa, à la frontière entre le Danemark et l’Allemagne, le 9 janvier 2016 | Claus Fisker/Scanpix Denmark Scanpix/AFP

oPoliciers danois à Krusaa, à la frontière entre le Danemark et l’Allemagne, le 9 janvier 2016 | Claus Fisker/Scanpix Denmark Scanpix/AFP

En juin 2015, l’alliance entre sociaux-démocrates et sociaux-libéraux a cédé la place à un gouvernement minoritaire formé du seul Parti libéral soutenu par les conservateurs, les ultralibéraux et le Parti du peuple danois. Le vrai vainqueur de ces élections a été le Parti du peuple danois, le gouvernement adoptant immédiatement des politiques anti-immigration.

Les premières mesures ont été rapidement prises, afin de tenir la principale promesse de campagne du Premier ministre Lars Løkke Rasmussen: la baisse substantielle du nombre de demandeurs d’asile. Pour ce faire, le gouvernement a diminué de manière substantielle les aides sociales destinées aux réfugiés ainsi que les versements effectués aux demandeurs d’asile. D’autres mesures ont consisté en des campagnes d’information dans les journaux libanais et turcs pour donner le sentiment aux réfugiés que leurs conditions de vie seraient plus dures au Danemark.

En novembre 2015, un second paquet législatif (L87) a été introduit, contenant trente-et-une restrictions supplémentaires: délai de trois ans pour le regroupement familial pour les réfugiés syriens, retour forcé des familles et enfants réfugiés dans les centres d’asile, construction de plusieurs camps constitués de tentes et confiscation des biens des réfugiés excédant un certain montant lors du passage de la frontière.

Toutes ces mesures sont fondées sur la même logique: adresser un signal fort aux réfugiés et demandeurs d’asile. Il s’agit d’une logique de la dissuasion à l’égard des potentiels arrivants et une logique de déviation vers les pays limitrophes.

Effrayer les réfugiés

En tant que politique d’asile, la logique de dissuasion est basée sur un mode de pensée économique néoclassique d’une double manière.

En premier lieu, elle se fonde sur des incitatifs économiques: si les réfugiés deviennent plus pauvres, ils seront d’autant plus motivés pour trouver un travail. En second lieu, elle appréhende le processus migratoire comme une combinaison de facteurs répulsifs et attractifs: la guerre et la pauvreté d’un côté, la protection sociale de l’autre.

Selon cette logique simpliste, la dégradation des conditions d’asile et d’intégration devrait effrayer les réfugiés. En combinant ces deux dimensions des politiques d’asile et d’intégration, le gouvernement danois est convaincu qu’il peut à la fois effrayer et mieux intégrer les réfugiés par l’entremise d’une réduction de moitié des aides qui leur sont destinées.

Les dynamiques migratoire et d’intégration ne sont toutefois pas aussi simplistes que les postulats néoclassiques les présentent. D’une part, une étude sur une coupure similaire d’aides aux réfugiés décidée par le gouvernement social-démocrate en 2011 montre qu’elle n’a permis qu’à 6% des réfugiés de trouver un emploi plus rapidement que les bénéficiaires d’aides traditionnelles. Par ailleurs, cette coupure a également maintenu la plupart des autres réfugiés, en particulier les femmes, hors du marché du travail. Loin de créer des opportunités d’emploi, ce type de réforme a de facto accru la pauvreté des réfugiés par rapport au reste de la population danoise, dressé des barrières à la participation des enfants aux activités proposées par la société civile et rendu encore plus élusive l’intégration des réfugiés.

Politiques dissuasives

Les critiques, variées, insistent sur l’efficacité douteuse des aides financières destinées aux réfugiés. D’une part, des organisations et des experts indépendants comme le Conseil danois des réfugiés et le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés estiment que les facteurs systémiques comme la crise syrienne, le surpeuplement ou l’asile dysfonctionnel offert par l’Union européenne sont plus susceptibles d’avoir un impact sur le volume de demandeurs d’asile dans des pays comme le Danemark que la mise en place de politiques dissuasives.

D’autre part, selon une recherche britannique, le caractère statistiquement significatif de la relation causale entre aides financières et choix du pays par les réfugiés n’est pas confirmé: d’autres raisons importent plus aux réfugiés (quand ceux-ci ont la chance de pouvoir choisir leur destination) –les relations sociales sur place, la démocratie, les perspectives futures pour la vie familiale.

En outre, l’argument de la répulsion-attraction par les aides financières ne permet pas d’expliquer pourquoi, si les aides importent autant, près de 90% des réfugiés dans le monde ne vont pas dans des États avec des aides et standards de protection sociale élevés mais décident de rester dans leur région d’origine.

La confusion des politiques restrictives d’asile avec les politiques d’intégration est contreproductive

La même dynamique a été observée pour les réfugiés syriens en 2015. Alors que 7,6 millions demeurèrent à l’intérieur de la Syrie, à peu près 4 millions restèrent aux alentours immédiats du pays, au Liban (1 million), Jordanie (600.000) et Turquie (2,5 millions). En septembre 2015, seulement 250.000 avaient rejoint l’Europe. La plupart ont décidé de rester dans leur région d’origine mais ce choix a été compliqué par le manque de volonté des États riches de soutenir de manière suffisante les initiatives des Nations unies, comme le Programme alimentaire mondial.

Entre 2013 et 2015, la moyenne des dépenses de soutien aux réfugiés au Liban, en Jordanie et en Turquie est tombée de 34 à 10 dollars. En septembre 2015, 400.000 réfugiés en Jordanie ont perdu tout accès à l’aide, ce qui a renforcé l’exode maritime depuis la côte ouest de la Turquie vers les îles grecques. La tendance se poursuit: à la conférence des donneurs de Londres en février 2016, les pays participants ont promis 6 milliards d’Euros alors que le minimum demandé par le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés se situait aux alentours de 8-9 milliards.

Appauvrissement

La mise en œuvre de la logique de dissuasion revient à confondre la sphère politique de l’asile avec celle de l’intégration. L’abaissement des aides pour les réfugiés qui sont admis au Danemark afin d’effrayer les demandeurs d’asile potentiels illustre la manière dont un outil d’intégration est instrumentalisé dans un objectif, distinct, de politique d’asile.

C’est la raison pour laquelle de nombreux acteurs du processus d’intégration comme l’Institut danois des droits de l’homme, l’Association sociale danoise des travailleurs et Save the Children s’opposent à la nouvelle législation. Ils craignent qu’il en résulte un appauvrissement des réfugiés et de leurs enfants, une perte de réseaux sociaux ainsi qu’une augmentation disproportionnée des risques de santé et des statistiques criminelles.

Par ailleurs, l’association des municipalités du Danemark s’est plainte que des aides plus faibles signifiaient non seulement que les nouveaux réfugiés ne pourraient pas se loger mais aussi que le caractère rétroactif de la loi impliquait que des dizaines de milliers de réfugiés qui ont déjà une résidence ne pourraient plus s’acquitter du loyer et seraient donc forcés de se déplacer à nouveau, leurs enfants devant changer d’école.

Cela démontre la manière dont la politique de dissuasion peut créer des barrières socioéconomiques massives pour les efforts d’intégration et, plus généralement, que la confusion des politiques restrictives d’asile avec les politiques d’intégration est contreproductive à la fois pour la protection humanitaire et pour une intégration pérenne.

Implications morales

Une telle critique n’est toutefois pas susceptible de mettre à mal la position de principe qui rejette toute intégration des réfugiés, et qui juge que les systèmes d’asile déployés pour protéger les réfugiés contiennent un effet attractif indésirable qui doit être supprimé.

C’est la position défendue par le Parti du peuple danois, qui a proposé que le Danemark n’intègre pas les réfugiés mais les place dans des camps isolés géographiquement jusqu’au moment de leur expulsion. Durant cette période, aucune interaction ne devrait avoir lieu entre les réfugiés et le reste de la société. Selon le Parti du peuple danois, rien ne peut empêcher un gouvernement d’utiliser un continuel abaissement des standards d’asile et d’intégration afin de dissuader les réfugiés.

Après les élections de 2015, de larges pans de l’establishment politique danois, incluant les libéraux, les conservateurs et l’alliance libérale, mais aussi le principal parti d’opposition –les sociaux-démocrates– ont suivi cette logique et ont cessé de percevoir les politiques d’asile et d’intégration comme outils de protection mais les ont présentés comme des instruments légitimes de dissuasion.

Ceux dont la situation s’est dégradée sont les personnes que l’État danois reconnaît comme étant de vrais réfugiés, c’est-à-dire très vulnérables, exposés à la persécution et qui ont besoin d’être protégés

Cette dynamique comporte de sérieuses implications morales. Pendant et après la campagne électorale, les partis libéral et du peuple danois ont défendu de manière explicite l’idée que les diverses politiques de dissuasion étaient destinées à envoyer des signaux aux futurs demandeurs d’asile. Mais cette justification est remarquable pour son instrumentalisation puisqu’elle assume qu’il est moralement et politiquement légitime pour un État de détériorer les conditions de vie de certaines personnes dans le but d’envoyer un signal à d’autres personnes et que cette détérioration doit être telle qu’elle envoie un signal clair.

Au final, dans le cas des aides financières à l’intégration, ceux dont la situation s’est dégradée sont en fait les personnes que l’État danois reconnaît comme étant de vrais réfugiés, c’est-à-dire des personnes très vulnérables, exposées à la persécution et qui ont besoin d’être protégées.

Logique de déviation

Vue comme une politique de gestion de la migration, la logique de la dissuasion se transforme en une logique de la déviation qui s’attache à se défausser de la responsabilité des réfugiés sur d’autres États. Ce qui permet d’expliquer d’autres mesures prises par l’actuel gouvernement.

Par exemple, la décision de construire des camps de tentes pour les demandeurs d’asile était basée sur une comparaison bureaucratique avec les pays limitrophes: l’Allemagne et la Suède. Ces derniers avaient des raisons claires de construire de tels camps. En 2015, l’Allemagne a enregistré 476.649 demandes d’asile et la Suède 162.877, ce qui a créé une pénurie temporaire de logements dans ces pays.

Par contre, la décision danoise de construire des camps de tentes n’a pas été motivée par des arrivées nombreuses, pas plus que par une pénurie de logements (le pays ayant reçu 18.492 demandes d’asile). Le gouvernement a justifié cette décision par sa volonté de démontrer que les standards d’accueil danois n’étaient pas meilleurs que ceux (largement critiqués) des camps allemands et suédois. La même logique a guidé la confiscation des biens personnels des réfugiés.

Dans le courant de 2015, le Danemark ne fut pas le seul pays à s’engager dans des politiques de déviation. D’autres États comme la Hongrie ou l’Autriche ont introduit leur propre législation. Le point commun entre ces pays fut leur rôle de précurseurs dans la course européenne à l’abîme vers des politiques restrictives et de déviation. Ils ont ainsi acquis une influence disproportionnée sur les efforts européens pour distribuer 160.000 réfugiés à l’intérieur de l’Union européenne.

Cette influence fut le fait de la politique menée par ces pays, mais fut peut-être plus le résultat de leur situation géographique. La position de la Hongrie fait qu’elle est le premier pays de l’Union européenne à recevoir les réfugiés après leur traversée des Balkans. Le gouvernement antilibéral d’Orban fut le premier à réagir en dressant des barrières et laissant les réfugiés transiter vers les pays voisins. L’impact a été massif sur les perspectives d’une solution européenne commune.

Effet de dominos

Cette double politique a mis une pression énorme sur les voisins de la Hongrie. Plus nombreux furent les pays à succomber à la politique de déplacement, plus le flux final fut important pour les pays de destination. Chaque nouveau pays s’engageant dans la politique de déviation a rendu la gestion des flux finaux de plus en plus difficile.

En même temps, la Hongrie et les autres pays est-européens refusèrent d’assumer leur part de responsabilité dans le relogement des réfugiés (relocation pilot). Quand le Danemark et le Royaume-Uni utilisèrent leur option de retrait de l’Union européenne pour y résister de manière ouverte, il devint clair que l’autorité nécessaire pour le relogement était sapée.

Par un effet de dominos, la dynamique de déviation fut copiée par un nombre croissant de pays, jusqu’au point où seules l’Allemagne et la Suède remplirent leurs obligations humanitaires envers les réfugiés. Les deux pays devinrent alors le dépotoir des politiques de transit des autres pays européens.

L’Allemagne et la Suède devinrent alors le dépotoir des politiques de transit des autres pays européens

La position géographique du Danemark a aussi joué un rôle crucial. Au lieu de travailler à des solutions internationales, si ce n’est au niveau de l’Union européenne, au moins à celui des Nations unies, pour soulager la pression s’exerçant sur l’Allemagne et la Suède, le nouveau gouvernement danois a opté pour la solution opposée en donnant un coup de fouet à ses politiques de dissuasion et de déviation.

Alors que des dizaines de milliers de demandeurs d’asile passaient par le Danemark et le pont Oresund pour se rendre en Suède, le système d’accueil suédois commença à donner des signes de surchauffe. Utilisant la liberté de mouvement établie par Schengen comme prétexte pour ne pas appliquer un enregistrement strict des demandeurs d’asile au Danemark, le gouvernement libéral a de facto imité les politiques de transit de l’Italie et de la Grèce, que le Parti libéral avait lui-même critiqué comme irresponsable lors de la campagne électorale quelques mois auparavant.

Fin de l’humanitarisme?

En novembre 2015, le gouvernement suédois a approché son homologue danois, insistant sur la nécessité de collaborer à une solution internationale dépassant les stricts intérêts de chaque État. Comme aucun changement politique n’est intervenu du côté danois, les Suédois ont imposé l’enregistrement à tous les passages de frontière.

Après que de nouvelles demandes de coopération internationale en décembre furent laissées sans réponse, le gouvernement suédois a été forcé de mettre en place un contrôle d’identité et des sanctions pour les transporteurs à ses frontières avec le Danemark et l’Allemagne le 4 janvier 2016. Le Danemark a immédiatement réagi en imposant un contrôle à sa frontière avec l’Allemagne. Au même moment, l’Allemagne est également revenue sur sa décision d’accepter l’entrée de tous les demandeurs d’asile syriens malgré le système Dublin II basé sur la règle du premier pays d’arrivée.

La Suède et l’Allemagne essayèrent de donner l’exemple et de susciter l’émulation chez les autres membres de l’Union européenne. Le contraire s’est produit. Sous l’impulsion de quelques pays faisant office de précurseurs, la mince solidarité européenne s’est rapidement désagrégée. De plus en plus de pays ont adhéré à une logique protectionniste qui articule des mesures de dissuasion, de déviation et de transit. Cela a eu un effet d’ondes, accroissant l’arrivée dans un nombre restreint de pays qui ont essayé de résister à la montée de politiques restrictives. Dès lors, les décisions de la Suède et de l’Allemagne de revenir sur plusieurs aspects de leurs positions humanitaires furent le résultat d’un immense problème d’action collective au sein de l’Union européenne.

Tandis que l’Union se prépare à l’entassement des réfugiés dans les parties orientales du continent et en Turquie, utilisant entre autres les ressources militaires de l’Otan, il est clair que non seulement le plan de septembre de redistribuer 160.000 personnes a sombré par manque de volonté des États membres mais que la logique de dissuasion est en train de ronger les fondations du système international de protection des réfugiés créé sur les ruines de la Seconde Guerre mondiale.

À mesure que de plus en plus de pays reproduisent les stratégies hongroise et danoise, une solution durable, juste et humanitaire à la crise historique des réfugiés semble se heurter au plus sérieux des obstacles depuis plusieurs générations. Et l’histoire apparaît à la fois lointaine et proche, et ceci de manière inquiétante. 

Martin Lemberg-Pedersen
Martin Lemberg-Pedersen (1 article)
Chercheur au Centre for Advanced Migration Studies
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