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UE-Turquie: les ambitions politiques filent, les subventions restent

Accueil pour Erdogan à Istanbul en décembre 2014 I MUSTAFA OZER / AFP

Accueil pour Erdogan à Istanbul en décembre 2014 I MUSTAFA OZER / AFP

Les liens financiers entre la Turquie et l'Union européenne sont anciens et nombreux. Résultat, alors que le processus d'intégration est en panne, l'argent, lui, continue de circuler comme si de rien n'était. Un simple jeu de dupes?

L’Union européenne donne beaucoup d’argent à la Turquie, et particulièrement depuis une dizaine d’années. Mais qui le rappelle au président Erdogan? Pour juguler le flot de réfugiés syriens en partance pour l’Union européenne, le président turc trouve que trois milliards d’euros sur deux ans, ce n’est pas assez. Lui et son Premier ministre, Ahmet Davutoglu, auraient voulu le double. Sinon pas la peine de discuter, a dit Recep Tayyip Erdogan à Jean-Claude Juncker, le président de la Commission européenne.

«Nous pouvons à tout moment ouvrir nos portes vers la Grèce et la Bulgarie et mettre les réfugiés dans des autobus. [...] Que ferez-vous alors de ces réfugiés s'il n'y a pas d'accord? Vous allez les tuer?», a menacé le Président turc lors d’une réunion qui s’est tenue à la mi-novembre en Turquie et dont les minutes ont fuité, publiées par le site grec Euro2day.

Quelques jours plus tard, le 29 novembre, l'UE et Ankara ont cependant conclu un accord portant bien sur trois milliards en deux ans. Début février, les 28 ont entériné le principe de cette aide et confirmé leur engagement financier. Mais de source diplomatique européenne, on n’exclut pas qu’«il faudra peut-être payer plus».

2007-2020: une aide de 10,5 milliards

Or, de l’argent, l’Union européenne en donne déjà beaucoup à la Turquie. Et depuis de nombreuses années cependant qu’en moyenne, de 2003 à 2014, la Turquie a connu un taux de croissance quatre fois supérieur à celui de l’UE (environ +6%/an contre environ +1,5%). La Turquie est même le pays candidat qui coûte le plus cher (en valeur absolue) à Bruxelles: 10,5 milliards de 2007 à 2020, au titre des fonds d’aide à l’élargissement. 

Parmi ces subventions, certaines sont destinées justement à l’aider à contrôler ses frontières et à «gérer» l’immigration. Et l’Union européenne a déjà donné 51 millions d’euros à la Turquie pour les réfugiés syriens. Plus généralement, cette assistance financière a pour objectif de permettre à la Turquie de se mettre au niveau de l’Union européenne dans le domaine des politiques régionales, des ressources humaines et de la politique agricole commune. Pour la période 2007-2020, 6 milliards ont déjà été versés tandis que le paiement des 4,5 milliards restants sera échelonné sur les quatre années à venir.

«Coma avancé»

Mais pourquoi n’en parle-t-on jamais? Pourquoi face au président turc, à son chantage et à sa dérive autoritaire, ne lui rappelle-t-on pas ces millions d’euros que Bruxelles a versés et verse à la Turquie? Cette assistance financière n’est-elle pas paradoxale? Elle est restée à peu près constante alors que les négociations d’adhésion sont dans un «coma avancé». On continue à verser des sommes importantes à la Turquie pour qu’elle adopte l’acquis communautaire, alors que plus grand monde ne croit encore à une adhésion pleine et entière de sa part dans une Union européenne telle qu’elle existe aujourd’hui. L’ancien ministre français des Affaires étrangères, Hubert Védrine, qui n’y a jamais cru, le dit maintenant ouvertement. Pourtant, les versements européens se poursuivent.

J’ai vraiment été étonnée de découvrir deux mondes hermétiques l’un à l’autre: celui de la coopération financière et celui des négociations diplomatiques

Claire Visier

Une politiste française de l’université Rennes-I, Claire Visier, a voulu comprendre ce paradoxe. Celle-ci a mené une recherche dans le cadre d’un financement Marie-Curie rattaché à l’Institut européen de l’université de Bilgi à Istanbul. Ce qu’elle a découvert est surprenant: l’assistance financière de l’Union européenne à la Turquie possède sa propre logique. Elle est totalement autonome par rapport au politique, complètement déconnectée des négociations d’adhésion avec Ankara.

«J’ai vraiment été étonnée de découvrir deux mondes hermétiques l’un à l’autre: celui de la coopération financière et celui des négociations diplomatiques. Les uns ne parlent pas aux autres. Les agents turcs comme européens en charge ou travaillant dans les projets financés sur fonds européens ne savent parfois même pas quels chapitres sont ouverts à la négociation et n’en connaissent pas les critères politiques», explique Claire Visier.  

Par exemple, ce n’est pas parce que l’UE a mis son véto sur plusieurs chapitres que le domaine concerné par ces chapitres n’a pas reçu et ne reçoit pas d’aides financières de l’UE. De même pour les chapitres que la Turquie refuse d’ouvrir (transports, droits de l’homme, etc.). À l’inverse, ce n’est pas parce qu’un domaine est très avancé sur le plan de l’acquis communautaire, grâce entre autres à cette assistance financière, qu’il sera ouvert à la négociation. En 2013, à peine 23% des financements ont été destinés à des projets qui collaient avec les axes prioritaires des négociations d’adhésion.

Rentes administratives

L’Union européenne dit souvent qu’elle veut soutenir la société civile. Mais l’argent qu’elle verse est essentiellement orienté par l’État turc et avant tout par quelques ministères qui monopolisent la conception des projets. Huit ministères sont responsables de près de 82% des fonds européens dont une toute petite partie seulement est destinée aux organisations de la société civile.

Pis: «Que la Turquie progresse ou non dans ses réformes et dans sa démocratisation, elle reçoit l’argent», rappelle Claire Visier, qui a dirigé l’ouvrage La Turquie et le changement. UE et réformes de l'action publique, à paraître aux Presses de sciences politiques. Il y a quelques années, l'ancien maire kurde de Diyarbakir montrait que l'assistance ne vient que très peu vers les régions les plus pauvres et les plus nécessiteuses. Ne peut-on pas alors considérer que ces fonds européens ont bénéficié au pouvoir islamo-conservateur (AKP, Parti de la justice et du développement, au pouvoir depuis 2002), de plus en plus nationaliste et autoritaire, voire l'ont renforcé?

«Non, on ne peut pas le dire exactement comme cela, répond la chercheuse. D’abord, il faut savoir qu’il y a énormément de contrôles européens, à la fois en amont sur la définition des projets et ensuite sur la dépense des financements. Par ailleurs, mes recherches indiquent que, concernant la société civile, par exemple, il n’y a pas eu de captation de l’argent par une clientèle de l’AKP. Mais il y a sans conteste des rentes administratives, certains ministères (comme celui de l’environnement par exemple, ndlr) gérant des projet lourds et extrêmement coûteux.»

Mais alors, puisque le gouvernement turc ne respecte plus l’État de droit et ne remplit donc plus les critères de Copenhague, condition sine qua non à sa candidature, pourquoi l’UE continue-t-elle à faire «comme si» et à lui donner de l’argent? Après tout, à la suite du coup d’État militaire de 1980, l’Europe avait suspendu les prêts de la banque européenne d’investissements  à la Turquie. Il avait fallu attendre le sommet d’Helsinki en 1999 lorsque la Turquie avait été reconnue comme candidate à l’Union européenne pour que ces fonds soient débloqués. 

Le dernier levier

Ne serait-il donc pas possible d’utiliser aujourd’hui ces fonds d’aide à l’adhésion comme un moyen de pression? Par exemple, l’Union européenne ne pourrait-elle pas refuser dorénavant à la Turquie de participer à certaines de ses politiques communautaires, telle que le programme Erasmus dont Ankara s’enorgueillit? Ou suspendre une partie de cette assistance financière?

« Bien sûr qu'on peut faire pression sur la Turquie, entre autres en suspendant certains programmes financés, confie un ancien haut fonctionnaire de la Commission européenne. Mais notre commission manque sérieusement d'imagination, elle laisse faire et se ridiculise!»

Si l’Union européenne arrête de financer, elle perdrait un des seuls leviers d’action, même minime, sur la scène administrative et sociale turque, répond Claire Visier. «Il y a des ministres turcs avec lesquels il est possible de travailler, qui veulent faire des réformes et avancer», confirme un membre de cabinet de l’un des commissaires européens.

Une bonne partie de l’argent que l’Union européenne donne à la Turquie sert à financer l’envoi d’experts européens ou les actions d’entreprises européennes

Claire Visier

Sans oublier, autre révélation de l’enquête de Claire Visier, qu’a fleuri toute une clientèle technocratique européenne proche des grosses sociétés de consulting, qui s’est développée grâce à cette assistance financière européenne à la Turquie. Ces sociétés n’auraient plus de travail si Bruxelles utilisait l’arme économique contre la Turquie. «Si l’UE suspendait des financements, elle perdrait un “retour sur investissement” car une bonne partie de l’argent que l’Union européenne donne à la Turquie revient à l’Europe puisqu’il sert à financer l’envoi d’experts européens ou les actions d’entreprises dont les sièges sociaux sont basés en… Europe», explique la chercheuse française.

Un partenaire indispensable

On comprend donc que si l’UE consacre près de la moitié (48,2% en 2013)  de son budget d’aide à l’élargissement à la seule Turquie, ce n’est pas parce qu'elle croit à l'adhésion de ce grand voisin mais pour qu’il se réforme, se démocratise, bref se mette «en conformité avec les valeurs européennes», s’ancre plus fortement à l'Union même s'il n'en sera jamais membre. C'est pourquoi l'Union européenne fait pression sur Ankara en utilisant les négociations politiques, l’ouverture ou pas de tel chapitre, mais ne menace jamais de couper les subventions. L’assistance financière «vit sa vie de son côté» sans interférer avec le politique.

User de l'arme financière contre la Turquie, réduire les fonds d'aide à l'élargissement conduirait à se mettre à dos la population turque et à donner l'occasion au président Erdogan de ranimer sa campagne anti-occidentale. Or, plus que jamais, Bruxelles et les grandes capitales européennes considèrent que «la Turquie est un partenaire stratégique crucial pour l’Union européenne, qui a besoin de sa coopération pour trouver une solution aux dramatiques conséquences de la guerre syrienne en Europe». Et cela n’a visiblement pas de prix.

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