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Indemnisation du chômage: les politiques mettent l’Unedic dos au mur au mauvais moment

Dictionary - Employment. Flazingo Photos via Flickr CC License by.

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La pression monte sur l'assurance chômage pour que les conditions d'indemnisation deviennent moins généreuses. Une réforme difficile à mener en période de chômage de masse et qui ne résoudra rien sans d'autres mesures structurelles.

Après huit années de hausse continue du chômage, le système d’indemnisation des demandeurs d’emploi semble au bout du rouleau. Alors que l’inversion de la courbe promise pour fin 2013 a pris au moins trois années de retard, l’Unedic, qui gère l’indemnisation des chômeurs, est confrontée à la pire situation financière qu’elle ait connue depuis trente ans, et probablement depuis sa création en 1958.

Huit exercices déficitaires d’affilée, près de 12 milliards d’euros de pertes en seulement trois exercices de 2014 à 2016 d’après les prévisions, et 29,4 milliards d’endettement prévus à la fin de l’année en cours: l’inversion ayant joué l’Arlésienne, le trou de l’assurance chômage; qui indemnise près de 2,5 millions de personnes, atteint une profondeur qui n’avait pas été anticipée.

Pour la Cour des comptes, qui a tiré une nouvelle fois la sonnette d’alarme en janvier, le régime menace de s’écrouler sous le poids de cette dette, qui pourrait atteindre 35 milliards d’euros fin 2018. Selon elle, on n’a que trop tardé et «il n’est pas possible d’attendre de la seule reprise de la croissance la résorption de la dette de l’Unedic». Tous les paramètres doivent être remis à plat, aussi bien le taux et l’assiette des contributions, qui assurent les recettes, que les durées d’indemnisation et leur calcul, au chapitre des dépenses.

Face à l’incapacité des gouvernements à redresser la situation économique pour relancer le marché de l’emploi, ce sont notamment les chômeurs qui vont devoir se serrer la ceinture pour enrayer la dérive. Les partenaires sociaux, qui gèrent paritairement l’Unedic et qui doivent mettre au point une nouvelle convention d’ici juin prochain, sont dos au mur, poussés à agir par des responsables politiques qui donnent de la voix à défaut d’avoir pu eux-mêmes relancer l’économie.

A droite comme à gauche, la dégressivité fait son chemin

Les ténors de la droite préconisent tous des solutions voisines. Nicolas Sarkozy s’est déjà prononcé en faveur d’une baisse des allocations chômage après un an d’inscription à Pôle emploi. Alain Juppé propose de s’orienter vers une dégressivité des allocations, avec une réduction de la durée d’indemnisation. François Fillon opte aussi pour une dégressivité des allocations et un abaissement du plafond d’indemnisation. Et Bruno Le Maire est aussi favorable à une diminution de la durée d’indemnisation, afin que la protection des chômeurs ne prenne pas le pas sur le retour à l’emploi, qui doit être la priorité des pouvoirs publics.

Mais il n’y a pas que l’opposition. Les interférences sur un dossier de la compétence des partenaires sociaux sont nombreuses, puisque même l’exécutif s’est exprimé sur un dossier qui n’est pas de son ressort immédiat. A commencer par François Hollande, qui a regretté à la mi-janvier que la durée d’indemnisation française soit la plus longue d’Europe alors que la durée de formation des chômeurs est la plus courte. Une façon d’ajouter à la pression qui pèse sur les gestionnaires de l’Unedic.

La ministre du Travail Myriam El Khomri a été plus précise, n’écartant pas la dégressivité des allocations parmi les options possibles et assurant que l’Etat prendrait ses responsabilités en étudiant toutes les pistes au cas où les partenaires sociaux ne parviendraient pas à s’entendre. Dans la même veine, alors qu’Emmanuel Macron, le ministre de l’Economie, préconise une modification des règles d’indemnisation, son collègue des Finances Michel Sapin considère que cette dégressivité n’est plus un sujet tabou. Un profond changement en seulement un an, puisque le Premier ministre Manuel Valls assurait en février 2015 qu’une éventuelle dégressivité n’était «pas son sujet».

Le plus mauvais moment pour réformer

Pour les gestionnaires de l’Unedic, le message est clair, de la part de responsables de gauche comme de droite globalement sur la même ligne… Mais la conjoncture sur le marché du travail est bien la pire que l’on puisse imaginer pour réformer en profondeur les indemnités chômage. Après la croissance poussive de 1,1% en 2015, on ne compte pas sur plus que 1,5% en 2016, ce qui ne permettra pas de résorber profondément le chômage en France. Celui-ci est déjà passé de 3,2 millions de personnes fin 2008 à près de 5,5 millions fin 2015 (catégories, A, B et C), l'ancienneté moyenne des chômeurs grimpant dans le même temps de 393 à 570 jours et le nombre de demandeurs d'emplois inscrits depuis plus d'un an de 1 million à 2,6 millions.

Non seulement la France s’est enracinée dans une situation de chômage de masse, mais c’est en plus un chômage de longue durée qui sera fort long à résorber. Tailler dans le vif du régime d’indemnisation, c’est réduire les moyens d’existence dans un grand nombre de foyers alors que les chômeurs concernés n’ont pas le choix du retour à l’emploi.

Toutefois, la dégressivité ne signifie pas de rupture brutale du système d’indemnisation. Des solutions ont déjà été évoquées comme une révision du principe un jour travaillé/un jour payé, ou un ajustement du plafond des indemnités.

Actuellement, qu’il s’agisse de la durée d’indemnisation ou du montant de l’indemnité calculée à partir du salaire journalier de référence, la France fait partie en Europe des pays les plus généreux… même si, contrairement à une idée reçue, certains pays pratiquent parfois des politiques dont certains déterminants peuvent être plus avantageux. Notons entre autres que si la dégressivité est appliquée dans six pays sur quinze étudiés par l’Unedic, sept autres conservent comme la France le même taux pendant toute la durée d’indemnisation… mais sur des durées plus courtes.

Il existe toutefois, selon la Cour des comptes, des points sur lesquels l’Unedic peut intervenir:

«D'une manière générale, la France se caractérise par un taux de remplacement (indemnisation/salaire) élevé par rapport aux autres pays de l'OCDE (de l'ordre de 70% du salaire moyen net pour un célibataire sans enfant, selon les analyses de la direction générale du Trésor).

 

La durée d’éligibilité à l’assurance chômage, de quatre mois de travail, est aussi la plus courte des pays de l'OCDE. La durée maximale d'indemnisation est également l'une des plus élevées, avec 24 mois sans dégressivité, voire 36 mois pour les plus de 50 ans. Enfin, le montant maximal d'indemnisation (6.200 euros nets par mois) apparaît comme le plus élevé parmi les pays comparables.»

Autant dire que la Cour ouvre les pistes sur lesquelles les partenaires sociaux vont devoir travailler pour pérenniser le régime Unedic.

D’autres réformes à mener en parallèle

Toutefois, dans un régime de nature assurantiel, les réformes doivent tenir compte de la prestation que le régime doit assurer au regard des cotisations versées. Le système suppose une proportionnalité de l’indemnité par rapport au salaire. Si les allocations les plus élevées devaient être plafonnées à un niveau plus bas, les contributions pour les salariés concernés devraient être aussi abaissées, ce qui créerait un manque à gagner pour l’Unedic et réduirait l’effet attendu pour les caisses de l’assurance chômage. Pas simple!

Au-delà de ces mesures techniques, c’est l’approche générale du retour à l’emploi qui doit être révisée en France, où seulement 10% des inscrits à Pôle emploi profitent d’une formation pour retrouver du travail. Un total manque de cohérence, et un échec par rapport aux objectifs affichés en 2013 par François Hollande, qui avait souhaité «qu’un chômeur sur deux se voie proposer une formation dans un délai de deux mois» après avoir perdu son travail.

Alors que tous les discours sur l’employabilité mettent en avant l’impératif de mobilité professionnelle au cours d’une carrière qui comptera obligatoirement plusieurs employeurs, les moyens de cette mobilité n’ont pas suffisamment évolué. On connaît le diagnostic: le système de formation n’est plus adapté. Cette poussée du chômage, c’est aussi un symptôme de l’impuissance à le réformer.

Or pour l’Unedic, le demandeur d’emploi qui retrouve rapidement un travail est celui qui lui coûte le moins cher. Une réforme en profondeur de la formation permettrait notamment au système en France d’être plus orienté sur le retour à l’emploi que sur la protection dans le chômage, avec les effets pervers pour les personnes qui, s’installant dans le non-emploi, s’éloignent de plus en plus du marché du travail et perdent de plus en plus de leurs capacités à retrouver un poste –d’où le triplement en sept ans du nombre de personnes inscrites depuis plus de trois ans à Pôle emploi. Un nouveau plan formation est en cours, ambitieux, portant sur 500.000 personnes. Sera-t-il réalisé? Là se trouve aussi la condition du redressement de l'Assurance chômage.

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