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Le CICE, symbole des hésitations du gouvernement sur l'emploi

Sur le front de l'emploi, c'est le grand flou | Ben Seidelman via Flickr CC License by

Sur le front de l'emploi, c'est le grand flou | Ben Seidelman via Flickr CC License by

Les plans d’urgence se succèdent pour faire redémarrer l’emploi en France, mais les changements de cap créent des incertitudes qui n’incitent pas à investir ou à embaucher. Le CICE, pierre angulaire d’un redémarrage en 2013, va être transformé en une baisse des charges plus radicale, qui aurait pu intervenir plus tôt.

Le louvoiement qui donne l’impression d’hésiter sur le cap à suivre est forcément contre-productif en matière de gouvernement. Dans son plan d’urgence contre le chômage présenté le 18 janvier, François Hollande n’a pas évité cet écueil en annonçant, parmi les mesures retenues, la transformation du Crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en baisse pérenne des cotisations sociales. Un changement de direction au nom de la clarté sur les prélèvements sociaux des entreprises, qui sanctionne le manque de résultats du CICE dans sa version actuelle.

Ce dispositif a pour objectif de baisser le coût de la main d’œuvre en France pour inciter les entreprises à investir et à embaucher. Introduit au 1er janvier 2013, il consiste en un crédit d’impôt calculé sur la masse des salaires bruts inférieurs à 2,5 Smic.

Ce fut une innovation phare du début de l’actuel quinquennat. Car l’abattement, passé de 4% du montant de la masse salariale concernée en 2013 à 6% en 2014, est loin d’être anecdotique: il a porté au total sur 11,2 milliards d’euros en 2013 et 18,2 milliards l’année suivante, profitant dès la première année à près de 750.000 entreprises –les PME et entreprises de taille intermédiaire (ETI) profitant environ de la moitié de l’enveloppe.

L'usine à gaz du financement

Mais le système est à l’origine plombé par sa complexité. Pourquoi choisir un crédit d’impôt plutôt qu’une simple baisse des cotisations? En France, la part des charges sociales incombant aux employeurs atteint 33,1% des coûts horaires, selon l’institut Eurostat; c’est aussi la plus élevée de l’Union européenne. Toutefois pour l’exécutif, il s’agissait de repousser dans le temps la perte de recettes pour l’État générée par une baisse, le crédit d’impôt intervenant par construction avec un an décalage sur l’exercice concerné. Ainsi, l’État gagnait-il un an avant que l’abattement ne se fasse sentir dans les comptes publics.

Selon l’Insee, la moitié des entreprises qui en ont bénéficié l’ont aussi utilisé pour améliorer leurs résultats d’exploitation

Cependant, afin que cette gymnastique budgétaire ne nuise pas à l’efficacité du dispositif, les banques –et surtout la banque publique d’investissement Bpifrance– furent appelées à la rescousse pour préfinancer le crédit d’impôt devant intervenir l’année suivante. Une véritable usine à gaz, impliquant des démarches supplémentaires pour les patrons de PME, cibles prioritaires du système mais qui ne peuvent pas toujours s’appuyer sur des services administratifs dédiés à ce genre de tâches.

Ainsi assista-t-on à une étrange situation dans laquelle, au début de la mise en place du CICE, les patrons tardèrent à se saisir de l’opportunité qui leur était donnée de réduire leurs charges… alors qu’ils ne cessaient de réclamer des allègements.

Par ailleurs, alors qu’il est avant tout destiné à soutenir l’investissement et l’embauche, ce CICE a pu être aussi détourné: selon l’Insee, la moitié des entreprises qui en ont bénéficié l’ont aussi utilisé pour améliorer leurs résultats d’exploitation, voire relever les dividendes versés aux actionnaires. Sans forcément investir ou embaucher.

Le dispositif a donc été pénalisé par sa complexité, et les résultats espérés sont plus longs à se faire sentir malgré l’importance des sommes en jeu. D’entrée de jeu, des craintes furent émises.

De grands flous qui pénalisent le système

Aussi, dès la fin de l’année 2013, une transformation de ce crédit d’impôt en baisse de charges était déjà évoquée. Et début 2014, en présentant le pacte de responsabilité, François Hollande sembla aller dans cette direction, avant de renvoyer cette transformation à 2017 –ce qu’Emmanuel Macron, ministre de l’Économie, confirma en 2015. Sans qu’on connaisse toutefois les modalités des futurs allègements de charges, ni leur ampleur.

Or, lorsque l’exécutif semble hésiter, l’incertitude grandit chez les chefs d’entreprises. Ce qui n’est pas de nature à favoriser l’engagement d’investissements impliquant un endettement sur longue période. Ni l’embauche. Ce que les chiffres confirment.

En un an fin 2015, l’économie française aura créé seulement 37.600 emplois (hors intérim) dans le secteur marchand, selon l’Insee. Un constat d’échec pour la politique de l’emploi en France, empêtrée dans un chômage persistant autour de 10,6%, selon les calculs de l’institut Eurostat pour l’Union européenne, alors que l’Allemagne n’est qu’à 4,6%, le Royaume Uni à 5,4% et que la Belgique, les Pays-Bas, le Danemark, la Suède, l’Autriche, la Pologne, la Roumanie… affichent tous des taux oscillant entre 6 et 7%.

Dans son nouveau plan d’urgence pour l’emploi et la croissance, le chef de l’État confirme donc début 2016 l’option qui avait déjà été envisagée deux ans plus tôt, lui conférant un caractère plus officiel mais sans lever les incertitudes sur les modalités et l’ampleur.

Une fabrique de mécontentements

On pourrait par exemple imaginer que les futures baisses de charges aillent au-delà des salaires correspondant à 2,5 fois le Smic, pour ne pas exclure du champ des entreprises concernées celles qui utilisent un grand nombre d’ingénieurs et de cadres et qui sont le plus souvent tournées vers l’international, en concurrence avec des entreprises d’autres pays où les charges sont moins élevées.

François Hollande va maintenant essuyer les assauts des syndicats et de la gauche de la gauche

Le débat avait déjà eu lieu lorsqu’il avait fallut établir une limite au CICE. Il pourrait redevenir d’actualité. Mais aucune précision n’est donnée à ce jour. Or, tant que l’incertitude n’est pas levée, les décisions d’investissement ou d’embauche peuvent être reportées. Ce qui est contraire à l’objectif recherché.

Finalement, ces tergiversations sur un allègement de charges qui aura pris la forme d’un crédit d’impôt avant d’être transformé quatre ans plus tard en une baisse plus radicale qui aurait pu être décidée dès l’origine en 2013 ne donnent pas l’impression que l’exécutif ait une vision claire de la situation des entreprises et une stratégie affirmée des opérations à mener pour restaurer la compétitivité et l’emploi.

Et politiquement, ces changements de cap alimentent les oppositions: après avoir été critiqué en 2013 par les organisations patronales pour le CICE bien qu’elles aient incité leurs adhérents à utiliser le dispositif, François Hollande va maintenant essuyer les assauts des syndicats et de la gauche de la gauche qui lui reprochent déjà les cadeaux faits aux patrons, alors que l’emploi ne se décrète pas. Reste à savoir si des conditions seront fixées pour profiter d’une baisse de charges, et lesquelles. Incertitude toujours…

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