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Est-il possible (juridiquement) pour la France de créer des apatrides?

Carte d'identité française. REUTERS/Ho New.

Carte d'identité française. REUTERS/Ho New.

Juridiquement c’est possible, explique Serge Slama, maître de conférences en droit public. Quoique risqué: une telle mesure pourrait être retoquée par la Cour européenne des droits de l’homme ou la Cour de justice de l'Union européenne, mais probablement pas avant des années.

La constitutionnalisation de la déchéance de nationalité pour les «individus condamnés pour une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou un acte de terrorisme», annoncée par François Hollande le 16 novembre puis confirmée juste avant Noël, est un chemin semé d'embûches. Alors que nombre de commentateurs soulignent que pouvoir déchoir de leur nationalité les seuls binationaux serait ressenti par eux comme une forme d’inégalité (une inégalité qui existe déjà, au demeurant, les binationaux naturalisés pouvant déjà être déchus), une nouvelle solution semble émerger au sein du gouvernement en ce début d'année. Il s’agirait d’élargir la possibilité d'une déchéance de la nationalité à tous les Français coupables de terrorisme, y compris ceux qui n’ont pas de double nationalité, donc. «C’est un élément dans le débat», affirme Jean-Marie Le Guen, le secrétaire d’État chargé des Relations avec le Parlement. «C’est un élément du débat», répète à sa suite Stéphane Le Foll, le porte-parole du gouvernement.

La mesure a des soutiens à gauche comme à droite. Bruno Le Roux, le chef de file des députés socialistes à l’Assemblée nationale, s’est dit en faveur d’une mesure «qui permette, pour tous ceux qui tournent leurs armes contre l’État et contre ceux qui vivent dans notre pays, de leur enlever la nationalité française, qu’ils soient binationaux ou pas». L’écologiste Jean-Vincent Placé lui a emboîté le pas, ainsi que l'ancien ministre de l'Intérieur Jean-Pierre Chevènement et la députée LR Nathalie Kosciusko-Morizet. Son collègue Guillaume Larrivé a même rédigé une proposition de loi constitutionnelle sur le sujet. Mais est-ce juridiquement possible?

Que disent les conventions internationales?

Dans les premiers temps du débat, de nombreux commentateurs soulignaient que la France s'était engagée à ne pas créer d'apatrides, mais cela ressortait d'une lecture hâtive des deux principaux textes sur le sujet: la Convention sur la réduction des cas d'apatridie, adoptée le 30 août 1961[1], et la Convention du Conseil de l’Europe, adoptée le 6 novembre 1997. Le premier texte stipule que «les États contractants ne priveront de leur nationalité aucun individu si cette privation doit le rendre apatride». Le deuxième prohibe l’apatridie pour des faits de droit pénal.

Interrogé par Slate, Serge Slama, maître de conférences en droit public à l’université Paris Ouest-Nanterre La Défense, est formel: selon l'auteur du blog Combats pour les droits de l’homme, par ailleurs très critique sur le fond de la mesure («Cela revient à créer totalement artificiellement des apatrides qui sont en réalité réellement français»), aucune des conventions internationales signées par la France n'empêcherait le pays de créer des apatrides, pour la bonne raison qu’elles n’ont pas été ratifiées.

«Les conventions internationales ratifiées par la France n’empêchent pas les déchéances de nationalité ni l’expulsion d’un apatride pour des raisons de sécurité nationale et d’ordre public», faisait déjà remarquer en février l’ancien ministre de la justice Michel Mercier, dans une communication à la commission des affaires européennes du Sénat.

D’autres textes, signés par la France, font valoir un droit à la nationalité, comme la Déclaration universelle des droits de l’Homme adoptée par l’ONU en 1948. «Tout individu a droit à une nationalité» et «Nul ne peut être arbitrairement privé de sa nationalité, ni du droit de changer de nationalité», stipule son article 15. Mais ce texte n’est pas contraignant dans le système juridique français faute d'avoir été ratifié sous forme d'une convention.

Des principes soumis à la Constitution

Par ailleurs, selon Serge Slama, aucun «principe général du droit» (des règles générales dégagées par les jurisprudences, découvertes «à partir des conceptions idéologiques de la conscience nationale et/ou d’une masse de textes constitutionnels, internationaux ou législatifs», selon le Précis de droit administratif) n’est opposable si la déchéance de nationalité est inscrite dans la Constitution, car cette dernière a valeur suprême. Ni même aucun «principe fondamental reconnu par les lois de la République», principe «hypothétique» selon Serge Slama, qui découlerait des grandes lois des première, deuxième et troisième Républiques (1927, 1938) et de l'ordonnance du 19 octobre 1945 du gouvernement provisoire de la République française, et qui voudrait qu'on ne déchoit pas les Français d'origine.

«Si ce principe existait, il aurait pour effet de proscrire une loi qui prévoirait une déchéance des Français de naissance. Mais la constitutionnalisation de ce type de déchéance à l'article 34 de la Constitution par le projet de loi constitutionnelle vise précisément à habiliter le législateur à le faire. Dès lors, il n'existerait plus d'obstacle constitutionnel et selon toute vraisemblance, le Conseil constitutionnel validerait une telle loi compte tenu de cette habilitation expresse du constituant. On a un précédent en 1993, lorsque le Conseil constitutionnel a estimé les accords de Schengen et Dublin contraire au droit d'asile garanti dans la Constitution. La Constitution a été modifiée pour y déroger.»

Incertitude du côté des cours européennes

Les seules juridictions qui pourraient interdire de créer des apatrides sont, selon Serge Slama, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) et la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH). Il existe une  jurisprudence protectrice de la première instance, rappelle le spécialiste: «Dans les textes fondamentaux européens, la citoyenneté européenne est en effet corrélée à la nationalité accordée par les États membres. Dans son avis sur le projet de loi constitutionnelle, le Conseil d'État a opportunément rappelé ces jurisprudences européennes 

Côté CEDH, il y a au moins deux cas où elle a estimé que refuser la nationalité à quelqu’un pouvait poser problème en raison des «conséquences sur la vie privée de l’individu». Dans un arrêt du 11 octobre 2011, intitulé Genovese c. Malte et analysé par le blog Combats pour les droits de l'homme (CPDH), la cour estime que cet impact sur «l’identité sociale» est un argument suffisant pour juger discriminatoire le refus d’accorder la nationalité à un enfant résidant au Royaume-Uni au motif qu’il est issu de l’union hors mariage d’une ressortissante britannique et d’un maltais.

Il existe un deuxième cas, dit des «effacés yougoslaves». Au moment de la partition de l’ancienne Yougoslavie, les Slovènes avaient privé de leur nationalité les ressortissants des autres républiques, non-slovènes mais résidents permanents dans ce pays. Certains se sont retrouvés apatrides. La CEH a estimé qu’il y avait violation, tant du droit au respect de la vie privée et familiale que de l’interdiction de la discrimination.

La CEDH pourrait donc peut-être interdire à la France de déchoir de leur nationalité ses nationaux, oui. Mais quand? Puisqu’il n’y a aucun caractère systématique et aucun «droit à la nationalité» inscrit comme tel dans le droit européen, il faudrait que des Français qui n’ont aucune origine étrangère commettent un crime portant atteinte à la nation, qu’ils soient définitivement condamnés puis déchus de leur nationalité, puis déposent un recours devant la CEDH qui aboutisse. Il faudrait donc, souligne Serge Slama, attendre «des années» avant qu’une telle interdiction soit effective, si d’aventure elle avait lieu.

1 — Il faut ajouter à cela que, même si la France avait ratifié le premier texte, elle avait émis des réserves lors de sa signature, réserves permises par ladite convention, qui auraient pu vraisemblablement permettre la déchéance de nationalité de nationaux sous certaines conditions:

«Nonobstant la disposition du paragraphe 1 du présent article, un Etat contractant peut conserver la faculté de priver un individu de sa nationalité, s'il procède, au moment de la signature, de la ratification ou de l'adhésion, à une déclaration à cet effet spécifiant un ou plusieurs motifs prévus à sa législation nationale à cette date et entrant dans les catégories suivantes :

a) Si un individu, dans des conditions impliquant de sa part un manque de loyalisme envers l'Etat contractant;

i) A, au mépris d'une interdiction expresse de cet Etat, apporté ou continué d'apporter son concours à un autre Etat, ou reçu ou continué de recevoir d'un autre Etat des émoluments, ou

ii) A eu un comportement de nature à porter un préjudice grave aux intérêts essentiels de l'Etat;

b) Si un individu a prêté serment d'allégeance, ou a fait une déclaration formelle d'allégeance à un autre Etat, ou a manifesté de façon non douteuse par son comportement sa détermination de répudier son allégeance envers l'Etat contractant.» Retourner à l'article

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