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La déchéance de nationalité au cimetière des révisions ratées

Unnamed | Mark Freeth via Flickr CC License by

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François Hollande a annoncé l'enterrement de la mesure à l'issue du Conseil des ministres. Depuis 1958, tous les présidents, à l’exception de Nicolas Sarkozy, ont dû à un moment de leur mandat affronter l’échec d’une révision.

Publié le 29 décembre 2015, cet article a été mis à jour le 30 mars 2016 après l'annonce par François Hollande de l'abandon du projet de constitutionnalisation de la déchéance de nationalité.

«J'ai décidé de clore le débat constitutionnel»: annoncée par François Hollande devant le Congrès trois jours après les attentats de Paris, puis reprise la veille de Noël, la promesse élyséenne de faire inscrire dans la Constitution la procédure de déchéance de nationalité a été enterrée par le même François Hollande, mercredi 30 mars, à l'issue du Conseil des ministres.

Il n'y aura même pas de révision constitutionnelle pour inscrire dans la loi suprême l'état d'urgence ou la réforme du Conseil supérieur de la magistrature, le chef de l'État ayant renoncé à convoquer le Congrès. «Je constate aujourd'hui que l'Assemblée nationale et le Sénat ne sont pas parvenus à se mettre d'accord sur un même texte et qu'un compromis paraît même hors d'atteinte sur la définition de la déchéance de nationalité pour les terroristes», a-t-il déclaré, critiquant aussi l'attitude d'une opposition jugée hostile à toute révision constitutionnelle.

La réforme constitutionnelle voulue par l'exécutif s'est donc fracassée sur le premier obstacle, le vote conforme des deux chambres. Il fallait en effet que le texte soit voté dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale (où la gauche dispose d’une majorité des sièges) puis au Sénat (où c’est l’opposition qui est majoritaire) dans des termes identiques, avant d’être voté en Congrès à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés (soit au moins 555 voix sur un total théorique de 925, sachant que l’ensemble de la gauche ne compte que 482 députés et sénateurs, qui plus est très profondément divisés sur le sujet).

Le 10 février, le texte avait été voté en première lecture par l'Assemblée nationale avec un peu plus de trois cinquièmes des voix (317 pour, 199 contre), mais le Sénat l'avait modifié un mois plus tard en réservant la déchéance de nationalité aux seuls binationaux, là où les députés avaient voulu que cette disposition concerne l'ensemble des Français. La navette aurait donc pu continuer indéfiniment tant que les deux Chambres ne seraient pas tombées d'accord, éventualité qui aurait «ridiculisé» le Parlement selon Manuel Valls.

«Parcours compliqué»

Sur son blog, l’assistant parlementaire Pierre Januel rappelait en décembre que les révisions constitutionnelles connaissent un «parcours compliqué», puisque les procédures parlementaires censées faciliter la vie au gouvernement ne s’appliquent pour la plupart pas et qu’il faut donc une majorité sur un texte identique dans chaque Chambre puis une super-majorité au Congrès.

La Ve République connaît donc un cimetière des révisions constitutionnelles inabouties, où vient d'entrer la déchéance de nationalité et qu’on peut visiter sur le site du Sénat. Certaines n’émanaient pas du gouvernement mais d’une initiative parlementaire, et ont arrêté leur parcours assez vite. D’autres ont été portées par le gouvernement, qui s’est heurté à l’opposition (ou à la menace d’opposition) des parlementaires ou des électeurs: depuis 1958, chaque président, à l’exception de Nicolas Sarkozy, a dû à un moment de son mandat affronter l’échec d’une révision.

Ainsi de la tentative de George Pompidou d’instaurer le quinquennat à l’automne 1973, huit mois avant sa mort. Le président de la République avait finalement renoncé à cette révision après que le texte avait été voté par l’Assemblée nationale puis le Sénat mais à chaque fois sans qu’une majorité des trois cinquièmes ne soit atteinte, ce qui laissait présager d’un échec au Congrès. Le quinquennat a été finalement instauré par référendum sous le gouvernement Jospin, en 2000.

En 1974, Valéry Giscard d’Estaing avait échoué de la même manière à simplifier le retour au Parlement des ministres ayant quitté le gouvernement: si le texte avait été voté à l’Assemblée et au Sénat, moins de 57% des parlementaires avaient voté la révision, ce qui laissait deviner un échec à Versailles. En 2000, Jacques Chirac avait lui aussi renoncé à convoquer le Congrès pour faire voter la réforme du Conseil supérieur de la magistrature, qu’une partie de son camp contestait après l’avoir pourtant votée à l’Assemblée comme au Sénat dix-huit mois plus tôt...

En revanche, en 1984, François Mitterrand s’était heurté au veto direct du Sénat quand il avait voulu proposer aux Français par référendum... d’élargir le champ du référendum, afin de faire passer sa réforme scolaire. En 1990, il avait également échoué à faire modifier la Constitution pour permettre aux citoyens de contester la constitutionnalité d’une lois (les prémices de la QPC) car l’Assemblée, de gauche, et le Sénat, de droite, ne pouvaient pas se mettre d’accord sur un texte commun –la même mésaventure qui vient d'arriver à son successeur socialiste. Enfin, en 1993, la droite revenue au pouvoir avait enterré le projet d’une révision de grande ampleur de la Constitution, impulsé par le président socialiste et le comité Vedel.

Le Congrès n'a jamais désavoué le pouvoir

On le voit, les réformes constitutionnelles ratées se sont le plus souvent arrêtées dans un clair-obscur, sans humiliation du pouvoir qui les avait voulues par un vote ouvertement négatif. À une exception, de taille, près: quand le général de Gaulle, en avril 1969, avait voulu faire adopter une double révision (régionalisation et réforme du Sénat) mais s’était heurté à l’opposition de plus de 52% des Français lors du référendum convoqué à cet effet. Un rejet dont il tira la conséquence dans un sec communiqué publié la nuit du scrutin: «Je cesse d’exercer mes fonctions de président de la République. Cette décision prend effet aujourd’hui à midi.»

En revanche, aucune des seize convocations du Congrès en vue de modifier la Constitution n’ont abouti à un désaveu du pouvoir, même si le couperet était passé très près en 2008: la révision constitutionnelle voulue par Nicolas Sarkozy était alors passée à une voix de majorité... celle du seul député PS qui l’avait votée, Jack Lang. En première lecture, moins de 58% des parlementaires avaient voté le texte à l’Assemblée et au Sénat, mais le chef de l’État était passé outre cette arithmétique serrée en convoquant le Congrès, remportant une victoire à pile ou face.

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