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La Cour des comptes contre la réforme?

Panneaux STOP | David Goehring via Flickr CC License by

Panneaux STOP | David Goehring via Flickr CC License by

Il y a dans cette séquence, dans laquelle la Cour des Comptes tient le rôle principal, un condensé de l’impossible réforme et du mal français.

La Cour des comptes a publié début décembre un rapport déroutant sur le programme des investissements d’avenir (PIA). La Cour célèbre d’abord la vision qui a présidé à cette initiative, elle loue la cohérence stratégique, elle salue l’efficacité du dispositif et vante l’innovation institutionnelle incarnée par la création du Commissariat général à l’investissement. On a envie de dire «n’en jetez plus», une telle avalanche de compliments est tellement rare de la part de la Cour! Puis elle s’attache à dénoncer des dérives… qui sont autant de compliments aux initiateurs du programme, les membres de la Commission Rocard-Juppé. Le PIA aurait dérivé par dispersion et multiplication des priorités, par dérivation de certains crédits, par substitution et non additivité d’enveloppes. Bref, c’est l’infidélité au programme initial plus que d’authentiques dérives qui sont dénoncées.

On s’attend donc à voir la Cour recommander le retour à l’esprit et à la lettre du programme: éliminer les ambiguïtés de certains dispositifs novateurs, renouer avec l’engagement financier pris, restaurer l’administration de mission (commissariat général à l’investissement, CGI) dans ses prérogatives. Que nenni! Contre toute évidence, la Cour sonne la fin de la récréation et réclame le retour au droit commun au motif qu’une opération exceptionnelle ne saurait durer ou se renouveler! Les ministères écartés pour défaut de vision de long terme, capture par les intérêts organisés et saupoudrage de crédits doivent être d’urgence restaurés dans leurs prérogatives. Quant au CGI, qui a trop bien réussi, il doit, à défaut de disparaître, se rappeler que son rôle est de coordonner et non de prendre des initiatives!

Il y a dans cette séquence de la réforme, de l’évaluation et de l’injonction au retour à la normale par la Cour des comptes un condensé de l’impossible réforme et du mal français qu’il importe de mieux comprendre. Comment une initiative transpartisane, utile économiquement, innovante institutionnellement et reconnue comme telle, subit d’abord les affres de l’alternance, puis le grignotage insidieux des administrations traditionnelles, avant, pour finir, d’être l’objet d’une tentative de mise à mort au nom du respect des prérogatives traditionnelles des administrations et de règles de conformité budgétaires et comptables.

Pari en souplesse

Le 14 décembre 2009, au cœur de la crise, un programme d’investissements d’avenir de 35 milliards d’euros est décidé à l’initiative du président Sarkozy sur la base d’un rapport qu’il avait confié à deux anciens Premiers ministres, Michel Rocard et Alain Juppé. Ce rapport part d’un constat: la faiblesse de l’effort d’investissement civil de l’État. Il dénonce la préférence pour le court terme et les dépenses de fonctionnement des décideurs publics. Il stigmatise la paresse des autorités budgétaires, qui sacrifient l’investissement et l’avenir à chaque opération de régulation budgétaire.

Ce rapport fait un pari: la France peut rejoindre la frontière technologique en investissant dans les technologies du numérique, des biosciences, des matériaux et des nouvelles énergies. La France peut élever son taux de croissance potentielle en mettant en mouvement ses institutions d’enseignement, de recherche, de formation, en articulant plus efficacement recherche et entreprise, en palliant les déficiences des marchés en matière financière et de marchés publics pour les PME innovantes. Le rapport enfin vise l’efficacité de l’action de l’État en proposant de sortir le nouveau dispositif des cadres étatiques classiques et de le faire porter par une administration de mission, le futur CGI, et par des opérateurs publics déjà existants, l’Agence nationale de la recherche (ANR), l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe), la Caisse des dépôts et des consignations (CDC)…

Faits rares dans nos pratiques politico-administratives, le rapport deviendra programme, sans extension, ni altération; le cantonnement financier et le principe d’additivité seront solennellement réaffirmés et mis en œuvre; la fin de la capture et du saupoudrage sera actée avec la mise en place de jurys internationaux.

La Cour des comptes salue la rapidité avec laquelle l’intégralité des crédits ont été transférés aux organismes en 2010 pour des dépenses qui devaient s’étaler sur dix ans. Elle souligne l’utilité d’une démarche qui permet d’éviter les tracasseries des reports de crédit d’une année sur l’autre, qui évite les régulations budgétaires sauvages et qui permet des redéploiements souples de crédits.

Principes violés

Sitôt l’hommage rendu, les critiques pleuvent mais, comme on va le constater, la Cour se fait championne de la philosophie Rocard-Juppé et des engagements solennellement pris par Sarkozy.

L’évolution en volume de l’investissement remet en cause la priorité fondatrice et viole le principe d’additionnalité. L’effort d’investissement «ciblé et exceptionnel» visant à «enrayer le recul de la part des investissements dans les dépenses publiques publiques [...] “dans un contexte de recherche d’économies face à la dégradation des finances publiques”» n’a pas été tenu. Malgré les 35 milliards du PIA1 et les 12 milliards du PIA2, l’effort d’investissement de l’État n’a pas augmenté, il a même diminué à 8% en 2014 (niveau 2000) après avoir atteint 10% en 2008 et 2010. «En 2014 le montant des dépenses d’investissement de l’État et de ses opérateurs est inférieur de près de 20% à celui du plan de relance de 2008 et 2009 et retrouve un montant similaire à celui de 2001/2002»!

On en est réduit à se demander si, ce qui importe pour la Cour, c’est l’évaluation éclairée de l’action publique ou si ce n’est pas plutôt le respect de la conformité aux normes budgétaires et comptables

Non content de ne pas tenir ses engagements en accroissant les moyens dévolus à l’investissement, l’État viole le principe de sélectivité et de focalisation des moyens du PIA en détournant les crédits prévus au profit d’opérations déjà engagées ou non financées. Le PIA a pu servir à financer des projets déjà lancés dont le financement n’était pas assuré (réacteurs nucléaires Astrid et Jules Horowtitz pour 900 millions d’euros ou le plan Campus pour 1,3 milliard d’euros), il s’est substitué au fonds chaleur de l’Ademe ou aux financements classiques comme pour l’Airbus 350. Des infrastructures ont même été financées sur fonds PIA hors de tout mandat. Ces pratiques de débudgétisation se sont beaucoup accrues avec le PIA2, notamment 1,7 milliard d’euros accordés au CEA pour le compte de la Défense. Au final, 20% des dotations échappent au principe d’additionalité et relèvent de la pure substitution de moyens.

L’un des dispositifs les plus originaux du PIA est celui de la dotation non consomptible affectée pour l’essentiel aux institutions universitaires et de recherche. L’idée était de doter d’un capital certaines institutions d’excellence au terme d’un processus de sélection rigoureux afin de pérenniser les financements, de les inciter à se regrouper et de leur apprendre à gérer leur patrimoine. L’opération était envisagée en trois temps: une affectation du produit d’un placement nominal en obligation assimilable du Trésor (OAT) dans un premier temps avec affectation de la dotation à un compte spécial du Trésor, une attribution de la dotation avec gestion dans un compte individuel du Trésor et enfin une dévolution au bout de dix ans. La Cour signale sobrement que plus le temps passe et plus la perspective de la dotation à l’université d’excellence s’éloigne; et la Cour s’interroge dès lors sur la distinction fondatrice entre dotation non consomptible qui devient une subvention et des subventions classiques. Sur les 47 milliards du PIA1&2, seuls 28,3 ont été versés, plus les intérêts de 5,7 milliards, soit 34 au total.

L’un des acquis les plus précieux du PIA fut la constitution d’une administration de mission, le CGI, diligente, efficace, légère et réactive, située à égale distance des ministères et des opérateurs. Or la Cour nous apprend que, lors de la constitution du gouvernement Valls, il était prévu de transférer la tutelle du CGI à Arnaud Montebourg, ministre de l’Économie, mettant ainsi fin à la philosophie fondatrice du PIA, entraînant au passage la démission de Rocard et Juppé du conseil de surveillance du PIA. À lire l’énoncé de ces dérives, la Cour semble se faire gardienne du temple PIA.

Suppression de l’anomalie

Certes, la Cour émet aussi des critiques qui relèvent de l’orthodoxie budgétaire et du contrôle de conformité: la Cour n’apprécie guère que les PIA échappent à la comptabilité des engagements réels de l’État, ou que les PIA ne soient suivis par le Parlement qu’à travers des procédures exceptionnelles... mais pour l’essentiel la Cour valide la vision, le programme, le dispositif et la gouvernance PIA.

Il n’en est que plus étonnant de constater que les recommandations émises remettent en cause fondamentalement l’originalité du dispositif comme si la Cour n’avait d’autre préoccupation que de refermer la parenthèse, que de réinstituer le pouvoir des ministères, que de réduire le CGI à un pur travail de coordination.

Du constat des dérives par rapport à l’objectif, la Cour tire la conclusion qu’il faut renoncer et non qu’il faut renouer avec l’inspiration initiale au motif qu’une opération exceptionnelle cesse de l’être quand elle se répète. Du constat de l’écart grandissant par rapport à l’ambition initiale en matière d’investissement, la Cour tire la conclusion qu’il faut mieux respecter l’engagement d’encadrement des dépenses en supprimant l’anomalie PIA. Du constat de l’efficacité grandissante de l’administration de mission CGI malgré les tentatives politiques et administratives d’en limiter la portée, la Cour recommande de redoter les ministères de leurs prérogatives et de limiter l’action du CGI à celle d’un secrétariat près du Premier ministre. Du constat mitigé sur la multiplication des missions assignées au CGI en matière de politique d’investissement, la Cour, loin de proposer un recentrage et une consolidation, propose de démanteler ce qui marche.

On en est donc réduit à se demander si, ce qui importe pour la Cour, c’est l’évaluation éclairée de l’action publique ou si ce n’est pas plutôt le respect de la conformité aux normes budgétaires et comptables. La revendication de la Cour à se voir reconnaître des pouvoirs étendus en matière d’évaluation des politiques publiques ne serait en fait qu’un prétexte à une police normative.

Au-delà de l’action de la Cour, il est une autre conclusion à tirer. L’accord transpartisan éclairé pour préparer l’avenir est possible en France. Le despotisme éclairé que permettent les institutions de la Ve République facilitent même la réalisation de desseins ambitieux. La réforme par surprise, par les incitations en évitant les biais du légicentrisme sont possibles en France malgré les intérêts organisés et les cadres normatifs stricts. Mais tout se passe comme si l’appareil administratif et, au sommet de celui-ci, les corps de contrôle n’avaient qu’une aspiration le retour rapide au pratico-inerte des régulations bureaucratiques. Le succès d’une initiative qui rend possible des évolutions majeures dans le sytème d’enseignement supérieur et de recherche devient dans ce cadre rapidement suspect. Les groupes d’intérêt garants de l’inertie trouvent dans le système administratif l’allié le plus sûr. Tout est alors fait pour résorber l’anomalie. Le rapport de la Cour sur le PIA en fournit une illustration chimiquement pure.

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