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Les paradis fiscaux, c’est fini? Pas tout à fait (mais on avance...)

Apple, un des symboles des effets pervers de l'optimisation fiscale | William Murphyvia Flickr CC License by CC

Apple, un des symboles des effets pervers de l'optimisation fiscale | William Murphyvia Flickr CC License by CC

L’OCDE a présenté le 5 octobre un vaste plan de lutte contre l’évasion fiscale à l’échelle mondiale qui a été adopté quatre jours après par les ministres des finances du G20 réunis à Lima. Mais il reste encore beaucoup à faire.

Lorsque Nicolas Sarkozy avait déclaré, le 23 septembre 2009, devant les caméras de télévision, «les paradis fiscaux, le secret bancaire, c’est terminé», il avait déclenché une vaste rigolade sur les réseaux sociaux. Six ans après, les paradis fiscaux sont toujours là, et en pleine forme, merci pour eux. Dans six ans, ils seront toujours là, il ne faut pas se faire d’illusions, mais ils seront peut-être un peu moins prospères. Tout dépend de la façon dont les États respecteront les engagements qu’ils sont en train de prendre dans le cadre du G20, ce groupe qui rassemble les grands pays développés et émergents, sur la base du plan d’action proposé par l’OCDE.

En pure logique et en supposant que les dirigeants de chaque pays aient l’intérêt général pour premier souci, ce plan devrait être intégralement mis en œuvre. Rappelons les arguments que l’OCDE mettaient en avant en 2013 pour justifier ses travaux: les pouvoirs publics sont lésés, car ils doivent faire face à une diminution de leurs recettes; les contribuables sont lésés, car si les grandes entreprises de leur pays s’arrangent pour payer moins d’impôts en transférant leurs bénéfices dans des havres fiscaux, c’est sur eux qu’on prélèvera le manque à gagner; enfin, les entreprises elles-mêmes sont lésées, du moins celles qui ne recourent pas à tous les procédés légaux ou à la limite de la légalité permettant d’alléger leur note fiscale ainsi que les petites entreprises implantées dans un seul pays qui ne peuvent pas rivaliser avec les multinationales et jongler avec les règles fiscales internationales. 

Un manque à gagner de 100 à 240 milliards

En introduction à son plan d’action, l’OCDE rappelle que «le manque à gagner pour les États pourrait être compris entre 4 et 10% des recettes totales de l’impôt sur les bénéfices des sociétés, soit entre 100 et 240 milliards de dollars chaque année à l’échelle mondiale». Encore s’agit-il d’une estimation prudente. L’argument est fort.

L’objectif est d’éviter que les entreprises ne puissent s’arranger pour faire faire remonter la majeure partie de leurs bénéfices dans des structures plus ou moins fictives

Apparemment, Pascal Saint-Amans, directeur du Centre de politique et d’administration fiscales de l’OCDE, a réussi à créer un consensus sur les quinze grandes mesures du plan «Base erosion and profit shifting» (BEPS ou érosion de la base d’imposition et transfert de bénéfices). 

Plus de soixante pays, dont certains en voie de développement, ont participé aux travaux des groupes techniques. En marge des assemblées annuelles du FMI et de la Banque mondiale, les ministres des Finances du G20 ont adopté le plan et les chefs d’État ou de gouvernement de ces pays devraient le confirmer lors de leur sommet  d’Antalya les 15 et 16 novembre.

Une plus juste répartition des profits déclarés

De quoi s’agit-il? L’idée générale qui sous-tend les quinze mesures proposées est d’aller vers une imposition des bénéfices dans les pays où ils sont générés, ce qui suppose que les entreprises multinationales fassent des déclarations dans lesquelles elles précisent la répartition géographique de leur activité et de leurs profits avant impôts ainsi que les impôts sur le bénéfice acquittés dans chaque pays. L’administration fiscale du pays où siège la société-mère devra automatiquement transmettre ces informations aux différents pays concernés. C’était inimaginable, il y a quelques années encore.

L’objectif est d’éviter que les entreprises ne puissent s’arranger pour faire faire remonter la majeure partie de leurs bénéfices dans des structures plus ou moins fictives situées dans des pays où ils seront peu ou pas imposés. Cela suppose de redéfinir les règles de prix de transferts qui leur permettent de faire passer la base imposable d’une filiale à une autre pour profiter de régimes fiscaux plus favorables au mépris de la réalité, de mieux coordonner les fiscalités nationales concernant les entreprises ayant une activité internationale pour empêcher celles-ci de bénéficier de plusieurs crédits d’impôt dans différents pays pour une même dépense, d’éviter le «chalandage fiscal» qui permet aux entreprises de créer des sociétés écrans leur donnant la possibilité de bénéficier de conventions bilatérales avantageuses, etc.

Bien distinguer la création de richesse

L’OCDE insiste sur le fait que certaines modifications peuvent être introduites sans délai, comme les révisions des principes applicables en matière de prix de transfert, tandis que d’autres supposent des changements qui pourront être adoptés par l’intermédiaire des conventions fiscales (une nouvelle convention multilatérale est en préparation qui introduirait automatiquement de nouvelles règles dans les conventions bilatérales existantes). Plusieurs mesures, comme celle de la déclaration des activités et des bénéfices par pays, appellent des révisions du droit interne, ce qui prendra du temps. C’est pourquoi, au-delà de la satisfaction que peuvent légitimement éprouver les auteurs de ce plan, le suivi de sa mise en œuvre aura une importance décisive.

On sait d’expérience que la créativité des directeurs financiers et de leurs conseillers fiscaux est sans limites

Car, il ne pas se leurrer, si beaucoup d’États ont à souffrir de l’évasion fiscale, tous ne sont pas dans la même situation et surtout tous ne voient pas de la même façon l’application de nouvelles règles. Des difficultés risquent par exemple de se poser dans l’application de la règle en apparence simple du paiement de l’impôt là où s’effectue la création de richesse. L’économie numérique, par exemple, pose de vrais problèmes: l’impôt doit-il être payé là où s’effectue la recherche qui a permis la mise au point de nouvelles technologies, de nouveaux produits, ou là où ces technologies sont mises en œuvre et ces produits vendus?

La propriété intellectuelle en débat 

On peut difficilement s’attendre à que les États-Unis, qui sont à l’origine de beaucoup des technologies nouvelles, fassent beaucoup de cadeaux à leurs partenaires. Le régime des revenus tirés de la propriété intellectuelle n’a pas fini de susciter des débats. Et on peut difficilement imaginer qu’une firme comme Apple, qui accumule des montagnes de cash dans les paradis fiscaux, se laisse gentiment imposer de nouvelles règles contraignantes et coûteuses sans essayer de les contourner. Et, en ce domaine, on sait d’expérience que la créativité des directeurs financiers et de leurs conseillers fiscaux est sans limites.

D’ores et déjà, ce plan est l’objet d’assez vives critiques: il ne va pas assez loin, il n’est pas assez contraignant. Il est vrai que  Pascal Saint-Amans n’a pas eu la tâche facile, qu’il a eu à vaincre beaucoup de résistances et que tous les obstacles n’ont pas été franchis. Lui-même en a conscience. Mais, déclare-t-il, «il est facile d’arriver à un accord quand on en vide le contenu; ce n’est pas le cas ici».

Et les pays en voie de développement?

L’ONG Oxfam, par exemple, critique le fait que la transparence ne progresse pas beaucoup: les déclarations des entreprises sur leur activité et leurs bénéfices ne seront pas publiques, seules les administrations fiscales y auront accès. Et plus de 90% des entreprises en seront exemptées. Cela est vrai. Mais pouvait-on penser que les entreprises accepteraient que soient publics des documents qui comportent des éléments d’information importants sur leur stratégie? Et les entreprises réalisant plus de 750 millions de dollars de chiffre d’affaires qui devront fournir ce document représentent la grosse masse de l’évasion fiscale.

Une organisation comme l’OCDE peut bousculer ses membres, elle ne peut pas les obliger à aller là où ils ne veulent pas

L’autre reproche est celui d’une réforme décidée et organisée par les pays riches et dont il n’est pas certain que la mise en œuvre profitera aux pays en développement. Là encore, le reproche n’est pas infondé, mais il est excessif. De fait, des pays en développement ont participé aux travaux d’élaboration du plan, les pays en développement membres du G20 ont donné leur approbation et, comme le souligne l’OCDE, le succès du plan repose sur son application la plus large possible, y compris donc par des pays émergents qui ne  comptent pas parmi ses membres et n’appartiennent pas non plus au G20. 

Et, comme tout n’est pas réglé, la participation à l’application de ce plan peut permettre d’influer sur les futures décisions. Ajoutons que les pays en développement, qui sont eux-mêmes victimes des agissements fiscaux des multinationales (on parle de 50 milliards de dollars de manque à gagner pour le seul continent africain), ont tout intérêt à ce que le plan de l’OCDE réussisse, même si ce n’est pas le leur.

Une prise de conscience

Mais, dans cette affaire, chacun est dans son rôle. Une organisation comme l’OCDE peut bousculer ses membres, elle ne peut pas les obliger à aller là où ils ne veulent pas. Si on veut que la lutte contre l’évasion fiscale soit effectivement et efficacement menée, il faut que l’opinion publique, par l’intermédiaire des ONG, continue à faire pression sur les gouvernants. Notons tout de même que l’OCDE, sous la gouverne de son actuel secrétaire général, M. Angel Gurria, a déjà beaucoup évolué, comme en témoignent d’autres de ses travaux (sur les inégalités, sur le climat, etc.); ce n’est plus un club refermé sur ses problèmes de riches et prônant des politiques d’inspiration libérale sous la pression des États-Unis, le rapport des forces y est devenu plus subtil.

Quels que soient les doutes que l’on peut avoir sur l’empressement des gouvernements et des entreprises à jouer le jeu, il y a une indéniable prise de conscience des méfaits causés par l’évasion fiscale. Le mardi 6 octobre, deux jours avant la réunion de Lima, les ministres des finances européens ont adopté un texte sur l’échange automatique d’informations concernant les rescrits fiscaux, ces accords passés entre les administrations fiscales et les entreprises qui viennent s’installer dans un pays, accords dont le Luxembourg s’est fait une spécialité. 

Des pays dont le système bancaire prospère sur l’évasion voire la fraude fiscale s’érigent en parangon de la vertu budgétaire

 Isabelle Bruneau (PS)

Encore du travail à faire...

Certes le texte ne va aussi loin que la Commission l’aurait souhaité au départ (pour les «tax rulings» existants, seuls ceux conclus après le 1er janvier 2012 devront être notifiés aux autres pays concernés et, dans tous les cas, la Commission ne recevra pour son information que des documents anonymes, ne comportant pas le nom de la société en cause). Mais ces dispositions, qui seront applicables dès le 1er janvier 2017, constituent un progrès. Et la France s’apprête à demander aux entreprises de fournir à son administration fiscale des informations sur la répartition géographique de leurs bénéfices, comme le préconise le plan BEPS. Elle n’est d’ailleurs pas seule: d’autres pays comme le Royaume-Uni, les Pays-Bas ou l’Espagne envisagent de passer rapidement à l’action sur ce point.

Cela dit, il ne faut pas se cacher qu’il y a encore du travail à faire en Europe. La commission des Affaires européennes de l’Assemblée nationale prépare un rapport sur la lutte contre l’optimisation fiscale dans l’Union. Les pratiques actuelles sont d’autant plus insupportables, souligne Isabelle Bruneau (PS), qui co-dirige ce travail avec Marc Laffineur (LR), que «des pays dont le système bancaire prospère sur l’évasion voire la fraude fiscale s’érigent en parangon de la vertu budgétaire». Est-ce un hasard? Les parlementaires luxembourgeois n’ont pas souhaité rencontrer leurs homologues français. L’ambiance n’est pas encore paradisiaque en ce domaine…

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