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Sanctionner les pays européens récalcitrants aux quotas de migrants, une menace intenable

REUTERS/Laszlo Balogh.

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Angela Merkel s'est déjà prononcée contre d'éventuelles pénalités financières visant les pays de l'Est.

C’est la nouvelle menace brandie par l’Allemagne: après le Grexit, voici le «PenaltEast». Ou le chiffon rouge des pénalités adressées aux pays de l’Est qui refusent les quotas de migrants. La Hongrie, la Pologne, la République tchèque et la Slovaquie y sont toujours opposés, même après le sommet européen qui s’est tenu ce lundi 14 septembre. Ces derniers jours, plusieurs voix se sont élevées en Allemagne pour proposer que ces Etats soient sanctionnés, parmi lesquelles celle du ministre de l’Intérieur, Thomas de Maizière. Une solution qui paraît de fait difficile et qui ressemble plutôt à un moyen de pression politique pour faire évoluer les opinions publiques concernées.

Les pays récalcitrants «sont souvent des pays qui reçoivent beaucoup de fonds structurels» européens, a déclaré mardi 15 septembre Thomas de Maizière, interrogé par la chaîne allemande ZDF«Je trouve aussi juste (...) qu'ils reçoivent moins de moyens» financiers de la part de l'Europe. La veille, la députée européenne allemande Ingeborg Grässle, membre de la CDU, le parti d’Angela Merkel, avait demandé elle aussi des sanctions financières à l'encontre des pays qui ne veulent pas accueillir de réfugiés. Et fin août, Angela Merkel avait affirmé, dans une menace à peine voilée, ne pas vouloir «sortir maintenant tous les instruments de torture»: «Nous voulons trouver une solution en bons camarades», avait-elle prévenu.

Raisons politiques et économiques

La chancelière s’est finalement positionnée ce mardi 15 septembre après-midi contre l’emploi de sanctions à l’égard des pays qui refusent des quotas de migrants

«Je crois que nous devons réussir à créer de nouveau un esprit européen (...) mais les menaces ne sont pas le chemin pour arriver à un accord», a précisé Angela Merkel lors d'une conférence de presse.

Se fâcher avec ces pays mettrait de mauvais poil les industriels allemands, tout en risquant d’affaiblir la zone euro

De fait, il y a peu de chances pour que l’Allemagne appuie cette solution. D’abord, pour des raisons de relations commerciales et politiques: bon nombre de ces pays ont pour premier partenaire commercial le voisin germanique, et se fâcher avec eux mettrait de mauvais poil les industriels allemands, tout en risquant d’affaiblir encore plus la zone euro. Ce serait aussi prendre le risque de rallumer dans ces pays un violent sentiment anti-allemand, hérité de la période du rideau de fer. «Ce serait contre-productif et cela raviverait des plaies anciennes», explique Christian Lequesne, professeur au Centre de recherches internationales (Ceri) de Sciences-Po.

Le droit européen limité 

Mais il est possible aussi que la chancelière ait conscience que cette solution paraît peu crédible au regard de l'histoire et de la jurisprudence européenne. «Il n’y a jamais eu à ma connaissance de sanctions financières appliquées à l’égard d’un pays européen», avance Christian Lequesne.

Certes, il y a bien des amendes qui sont prévues par le droit européen en cas de non-respect de ce droit. Selon un rapport parlementaire rédigé par Eva Sas, député EELV de l’Essonne et membre de la commission des Finances, il y avait fin 2014 «trente-et-une affaires en cours devant les tribunaux européens risquant de se traduire par une condamnation de la France». Dans un dossier concernant les organismes de placements collectifs en valeurs mobilières ou OPCVM, la France avait par exemple été condamnée en 2012 à payer 6 milliards d’euros. Mais le droit européen ne prévaut sur le droit national que dans un nombre limité de domaines, essentiellement économiques.

La privation des droits de vote n'est jamais appliquée

Ces amendes sont bien différentes des sanctions imposées par la Commission européenne pour non respect des traités, ou de celles qui peuvent être décidées par le Conseil européen à l’encontre d’un pays que l’on souhaiterait punir pour défaut de solidarité, explique Christian Lequesne.

La Hongrie a violé plusieurs fois des principes fondamentaux du droit européen, sans jamais écoper de sanctions

Des mécanismes de sanction sont bien prévus, mais rarement appliqués. L’article 7 du traité sur l’Union permet ainsi de priver de ses droits de vote au sein du Conseil un État qui violerait les valeurs fondamentales de l’Union européenne. Il en avait été ainsi question lorsque le gouvernement hongrois avait soulevé un débat autour du rétablissement de la peine de mort. Mais la procédure est lourde et complexe. La Hongrie dirigée par Viktor Orban a violé plusieurs fois des principes fondamentaux du droit européen, sans jamais écoper de sanctions, malgré les multiples rapports qui ont été produits sur le sujet, les arrêts de la Cour européenne la condamnant et les avertissements dont elle a fait l’objet de la part de la Commission européenne.

Dans un autre registre, les  pays européens, France et Allemagne compris, qui ont été rappelées à l’ordre par la Commission européenne pour n’avoir pas respecté les fameux critères de convergence établis dans les années 1990 par le Traité de Maastricht n’ont jamais payé les sanctions financières dont ils ont été menacés. Près de 495 millions d'euros issus du fonds de cohésion de l'Union européenne avaient en revanche été gelés en 2012 après une procédure contre le «déficit excessif» de la Hongrie, mais ce gel a finalement été annulé quelques mois plus tard, Bruxelles estimant que la Hongrie avait corrigé le tir. 

Un but politique

Il y a bien eu une fois où des sanctions politiques cette fois ont été appliquées. Mais le moins que l'on puisse dire est que le résultat n'a pas été très efficace. En 2000, l'Union européenne avait décidé de punir l'Autriche pour avoir laissé entrer au gouvernement une formation d'extrême droite, le Parti autrichien de la liberté de Jörg Haider. Au menu: interruption des contacts bilatéraux avec le pays, limitations des pouvoirs de ses ambassadeurs et défaut de soutien de ses candidats à des postes d'organisations internationales. 

Le refus d'avoir une politique des quotas ne s'apparente pas à une violation manifeste des droits fondamentaux des personnes

Loïc Azoulai

Sept mois plus tard, les sanctions sont levées, bien que l'extrême droite soit toujours au pouvoir. Un rapport de trois «Sages» remis à l'Union européenne avait conclu que l'Autriche respectait les valeurs européennes, que les mesures de rétorsion risquaient de produire l'effet inverse de celui recherché en augmentant le sentiment nationaliste, et que par conséquent il fallait les lever. «Ces sanctions ont eu peu d'effet réel»résume le quotidien Les Echos.

Pas de violation majeure

Il est donc «peu probable» qu’on prive les pays récalcitrants des fonds structurels, estime Christian Lequesne. «Cette hypothèse apparaît fictive dans les circonstances actuelles», estime aussi Loïc Azoulai, professeur de droit public à Sciences-Po. Pour ce spécialiste de droit européen, les fonds structurels européens peuvent être «conditionnés»en vertu d'une réforme de 2013, «au respect des règles de la gouvernance économique de l'UE» et «au respect de certains droits fondamentaux comme la non-discrimination et l'égalité hommes-femmes». Mais aucune de ces règles n'a encore été enfreinte par les pays qui refusent les quotas. 

«Pour rendre cette conditionnalité effective, il faudrait établir que les États concernés ont gravement violé des droits fondamentaux. Le refus d'avoir une politique des quotas ne s'apparente pas à une violation manifeste des droits fondamentaux des personnes. Il s'agit d'un choix politique. En outre le droit international ne contraint pas les États à mettre en place une telle politique», fait remarquer Loïc Azoulai.

«Ce qui parait plus probable, c’est que ces déclarations sont des discours pour mettre de la pression politique», analyse Christian Lequesne. Et amener les opinions publiques de ces pays, qui n’ont jamais connu d’immigration massive et en ont une image «fantasmée» selon Christian Lequesne, à changer leur position.

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