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L'Europe dans l'impasse de la crise des réfugiés

Dans un camp de migrants à Gevgelija, en Macédoine, le 15 septembre 2015. REUTERS/Ognen Teofilovski

Dans un camp de migrants à Gevgelija, en Macédoine, le 15 septembre 2015. REUTERS/Ognen Teofilovski

Pour le juriste américain Eric Posner, la crise actuelle symbolise un continent où les frontières ont été éliminées sans que les structures correspondantes soient mises en place

Les réfugiés qui affluent sur le continent européen ne représentent pas une menace pour ses habitants. En revanche, ils menacent quelque chose d’extrêmement important: l’idée même de l’Europe, cette idée que des pays limitrophes peuvent coexister à l’intérieur de structures politiques qui transcendent les frontières nationales. Depuis plusieurs dizaines d’années, les Européens brandissent leur système politique comme un modèle à suivre pour le reste du monde. Si eux sont capables de céder leur souveraineté nationale à des tribunaux et à des organes administratifs transnationaux, pourquoi le reste du monde n’y parviendrait-il pas? La crise des réfugiés, qui emboîte le pas à celle de la dette grecque, met au jour de nouvelles fissures dans ce modèle et nous enseigne d’importantes leçons sur les limites de la coopération internationale.

Il est tentant de croire que les Européens sont d’impuissantes victimes de la vague humaine venue du Sud. Syriens, Irakiens et autres, originaires d’Afrique du Nord et du Moyen-Orient, fuient la violence et une vie bouleversée. L’Europe ne peut les renvoyer sans violer ses engagements moraux et juridiques, mais elle n’est pour autant pas capable de gérer de telles quantités de personnes. Résultat: des corps échoués sur la plage, le chaos dans la gare ferroviaire de Keleti à Budapest, des familles en larmes suppliant des policiers hostiles de les aider, des masses de gens blottis dans des parc publics et dans les rues. Mais les Européens sont largement coupables –d’être trop durs dans certains cas, pas assez dans d’autres et, au final, d’avoir mis en place un système politique incapable de gérer de grandes crises.

Les gigantesques déplacements de populations sont une des caractéristiques de l’humanité depuis des millénaires. Ils ont de tout temps été provoqués par le chaos dans une région donnée –guerre, sécheresse, effondrement économique– et ont pratiquement toujours été cause de chaos dans les régions d’accueil, où surpeuplement et différences culturelles pouvaient conduire à l’instabilité politique. D’ailleurs, les déplacements de population sont un des facteurs responsables du chaos qui règne aujourd’hui au Moyen-Orient et en Afrique.

Dans à peu près tout le reste du monde, le système étatique a mis un terme aux migrations incontrôlées. Les gouvernements sont devenus assez puissants pour contrôler les mouvements de population, faute de pouvoir les arrêter complètement. Le principe de souveraineté sert de base légale pour tenir les étrangers à distance. Le contrôle des frontières –avec des gardes, des murs ou des mitraillettes– est une caractéristique essentielle de l’Etat-nation moderne.

Mais les contrôles aux frontières ne fonctionnent pas toujours. Si les gouvernements n’utilisent pas la force pour les repousser, les gens escaladent les grillages ou embarquent dans des bateaux de fortune pour atteindre des rives étrangères; or, la violence de masse contre des innocents est moralement répréhensible et politiquement intenable.

Une distinction compliquée à entretenir

La plupart des migrations peuvent être gérées de manière (relativement) humaine. Les populations locales sont capables d’absorber de petits nombres de réfugiés. On peut placer les grands groupes dans des camps et leur fournir une aide humanitaire de base jusqu’à ce qu’ils puissent rentrer chez eux en toute sécurité. En coopérant les uns avec les autres, les pays ont la possibilité de partager les fardeaux. Les gens qui migrent pour des raisons économiques, en revanche, sont obligés de repartir.

Cet arrangement est incarné par la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés. Celle-ci fait une distinction majeure entre «réfugiés» –c’est-à-dire des gens qui fuient les persécutions du fait de leur race, de leur religion, de leur nationalité et de leurs affiliations– et migrants économiques, qui s’expatrient à la recherche de meilleurs emplois. Lorsque des étrangers entrent dans un pays et sollicitent le statut de réfugiés, ce pays doit statuer pour déterminer la pertinence de leur requête et leur permettre de rester si les représentants de l’Etat estiment qu’il s’agit bien de réfugiés. La convention reconnaît ainsi que les pays ont des obligations humanitaires envers les étrangers en situation désespérée, tout en leur permettant de protéger leurs populations des migrations excessives.

Il existe tout
un spectre de souffrances, ce n’est pas une chose binaire. Où tracer
la ligne?

Cependant, la distinction entre réfugiés et migrants économiques s’est avérée compliquée à entretenir. Elle reflète une sensibilité héritée de la Guerre froide, qui considérait comme une posture héroïque toute dissidence contre le totalitarisme de l'Union soviétique et d’ailleurs, posture digne du soutien de l’Occident méritant d’être exploitée pour sa valeur de propagande. Aujourd’hui, on a du mal à comprendre à quel titre des victimes de persécutions politiques mériteraient davantage d’être aidées que celles de catastrophes naturelles susceptibles de mourir de faim si on ne les laisse pas franchir les frontières. Les victimes de guerres civiles relèvent-elles de l’une ou l’autre catégorie? La question fait débat. Il existe tout un spectre de souffrances, ce n’est pas une chose binaire. Mais si être pauvre et vivre dans des conditions politiques troublées suffit pour se voir accorder le statut de réfugié, alors ce ne sont pas des milliers de réfugiés que les pays occidentaux doivent accepter mais des centaines de millions, ce qui est impossible. Alors, où tracer la ligne?

Ce problème se pose aujourd’hui en Europe. Beaucoup de migrants sont arrivés en Grèce, pays paisible et politiquement stable mais économiquement sinistré, où ils ne seront pas persécutés mais réduits à des vies de misère. D’autres sont entrés en Europe par la Turquie, autre pays stable où ils sont autorisés à vivre dans des camps, sans guerre ni persécutions. Or, ces réfugiés ne veulent pas rester en Grèce ou en Turquie. Le chaos en Hongrie s’explique parce que les migrants arrivés en Grèce cherchent à rejoindre l’Allemagne, le pays le plus riche d’Europe, où ils peuvent trouver des emplois rémunérateurs. Alors, sont-ils des réfugiés politiques ou des migrants économiques? Un peu des deux.

Ainsi, d’un point de vue humanitaire, la question n’est pas politique contre économique mais où tracer la ligne dans le spectre des souffrances. Et parce que les souffrances sont présentes partout dans les pays en développement et que les pays riches n’ont pas l’intention d’accueillir tout le monde, tracer cette ligne va se réduire à l’atroce décision de refuser d’ouvrir la porte à des gens qui méritent de rentrer. Le système international s’appuie sur des barrières naturelles –montagnes, océans– pour empêcher les gens de migrer, sauf lorsqu’ils sont exceptionnellement désespérés (ou assez riches pour payer des passeurs). Ceux qui méritent le plus notre sympathie ne sont pas les réfugiés qui ont réussi à atteindre l’Europe mais ceux qu’ils laissent derrière eux, en Syrie, en Irak et en Libye, où ils continuent de lutter pour survivre.

Un système atroce

L’atrocité du système devient évidente lorsque le désespoir force à l’exil un plus grand nombre de gens que ce que les autres pays sont prêts à accueillir. Dans les années 1980 et 1990, les Etats-Unis ont géré une crise de réfugiés d’Haïti en interceptant des bateaux en dehors des eaux territoriales américaines et en les renvoyant d’où ils venaient. Des milliers de réfugiés ont à cette époque été massés dans la Baie de Guantánamo. L’Australie, pays riche dans une région pauvre, a ouvert des centres de rétention sur des îles comme Nauru —Etat insulaire indépendant– où elle plaçait les demandeurs d’asile pendant que leurs demandes étaient examinées. Si l’Australie a été critiquée pour sa politique et que les conditions de vie de ses centres de rétention laissent beaucoup à désirer, ce n’en est pas moins une réponse prévisible et probablement nécessaire au problème que posent les migrations excessives. La plupart des réfugiés finissent dans de grands camps dans des pays pas si sympathiques que ça, comme le Pakistan, l’Iran, la Jordanie et le Tchad, financés par des pays occidentaux soulagés que les réfugiés restent à bonne distance.

Donc, le système ne fonctionne que tant que le nombre de réfugiés peut être maintenu à des niveaux tolérables pour les populations des pays d’accueil. Dire qu’il faut être plus tolérant vis-à-vis des étrangers et accueillir des migrants désespérés, et se plaindre de l’égoïsme des Européen, c’est facile. Certes, on ne peut que grincer des dents lorsque certains pays d’Europe de l’Est affirment qu’ils accueilleront des chrétiens, mais pas des musulmans [ce qui est aussi ce qu’ont annoncé certains maires en France, ndt]. Et les migrants qui sont déjà arrivés –quelques centaines de milliers– pourraient facilement être absorbés par l’immense population de l’Union européenne, qui compte 500 millions d’habitants. Le problème est que si l’Europe accueille tous les migrants qui y sont déjà, alors ils vont continuer d’affluer, sans qu’on puisse en voir la fin. En 2014, 280.000 migrants ont demandé l’asile à l’Europe. Cette année, 350.000 sont déjà entrés sur le continent. Rien moins que 4 millions de Syriens sont réfugiés en Turquie et dans des pays d’Afrique du Nord, et 16 millions sont restés chez eux. Nul doute que bon nombre d’entre eux aspirent à suivre leurs compatriotes en Allemagne, pays qui compte 80 millions d’habitants.

L’Allemagne a fait preuve d'un leadership moral en proposant d’accueillir d’autres migrants et en fournissant une aide financière à la Grèce. Or, cela pourrait bien s’avérer une grave erreur. A présent, ceux qui sont restés en Syrie, en Irak, en Erythrée et ailleurs vont croire qu’ils peuvent aller chercher refuge en Allemagne, et nous pouvons donc nous attendre à des nombres encore plus grands de réfugiés affluant en masse dans les pays frontaliers comme la Grèce et les pays de transit comme la Hongrie, ainsi qu’à toujours plus de noyades en Méditerranée. D’ailleurs, la prochaine vague de migration de réfugiés venant de pays dévastés par la guerre autres que la Syrie, et qui ont eu vent de la générosité de l’Allemagne, a déjà commencé. Avant longtemps, l’Allemagne elle-même pourrait se retrouver face à un problème logistique insoluble.

Un ensemble d'Etats sans gouvernement

La seule solution consiste à suivre l’exemple des Etats-Unis et de l’Australie et à bloquer la migration en mer; à augmenter les financements de camps dans et hors d’Europe où les réfugiés reçoivent nourriture, abris et soins médicaux mais où ils n’ont pas l’autorisation de travailler; et de partager équitablement le fardeau entre nations européennes (et les pays non-européens devraient eux aussi mettre la main à la poche). Mais l’Europe n’a pas opté pour cette solution. Cela s’explique par sa structure politique hybride; un ensemble d’Etats sans gouvernement paneuropéen fonctionnel. Etant donné qu’il n’y a pas de contrôles aux frontières entre pays européens[1], un pays qui permet à des réfugiés d’entrer sur son territoire sait qu’ils pourront finir dans un autre, qui devra alors les prendre en charge. Et comme les structures gouvernementales européennes sont faibles, il n’y a aucun moyen d’obliger les pays en périphérie à renforcer leurs frontières ou à partager équitablement les coûts des compensations qui devraient leur être accordées pour le faire. Les gouvernements européens ne peuvent avancer qu’en se mettant d’accord sur un même programme, mais tout le monde attend qu’arrive un accord qui l’arrange mieux. C’est là la source de l’impasse actuelle et du chaos qui en résulte.

Tout le monde attend qu’arrive un accord qui l’arrange mieux

La maladresse dans la gestion de la crise des réfugiés fait écho à la crise grecque de façon frappante. Dans les deux cas, les frontières entre les pays ont été éliminées –les frontières économiques et financières dans l’Eurozone, les frontières physiques dans l’espace Schengen–, ce qui a largement profité à l’Europe en permettant aux personnes et aux capitaux de se déplacer plus aisément. Mais dans les deux cas, les structures de régulation nécessaires n’ont pas été mises en place –c’est-à-dire un régulateur bancaire et un système de sécurité intérieure à l’échelle de l’Europe– à cause d’inquiétudes résiduelles à l’idée de sacrifier sa souveraineté en faveur d’une administration transnationale anonyme. Faute d’agence en place lorsque la crise a frappé, les pays ont dû se mettre d’accord sur des réponses ponctuelles qui ne sont franchement pas à la hauteur du dangereux problème moral qui se pose: un sauvetage de la Grèce pourrait encourager la débauche économique dans d’autres pays; accorder l’asile aux migrants ne fera qu’encourager davantage de migrations. Incapable de résoudre ses problèmes soit en se centralisant sous forme de fédération à l’image des Etats-Unis, soit en se divisant de nouveau en Etats indépendants, le continent est entré dans un état de crise permanente.

1 — La version anglaise de cet article a été publiée le 8 septembre 2015, avant que l'Allemagne ne décide de renforcer ses contrôles aux frontières. Retourner à l'article

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