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Le prélèvement à la source, est-ce vraiment une bonne idée?

REUTERS/Leonhard Foeger

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Il y a des obstacles, mais pire, cette réforme cache peut-être une volonté de fusion de la CSG et de l’impôt sur le revenu...

Le prélèvement de l’impôt à la source, c’est sûr, ce sera en 2018. On veut bien le croire. Depuis le temps qu’on en parle, cela peut finir par arriver. Mais est-ce vraiment une bonne idée et, surtout, cette idée n’en cache-t-elle pas une autre, nettement moins bonne?

Cette fois, c’est décidé: au conseil des ministres du 17 juin, il a été annoncé que, fin 2016, le projet de loi de finances pour 2017 organiserait  les modalités de mise en œuvre du prélèvement à la source, qui doit être pleinement effectif à compter du 1er janvier 2018.  Les contribuables paieront en 2017 leur impôt sur les revenus de 2016 et, à partir de janvier 2018, ils paieront leur impôt sur les revenus de l’année en cours.  Comme il est impensable qu’ils paient deux fois l’impôt sur le revenu au cours de l’année 2018, les revenus de 2017 ne seront pas imposés? 

Dans la réalité, ce sera un peu plus compliqué pour les plus-values mobilières et immobilières, les dividendes et les bonus que se versent les dirigeants d’entreprise, mais cela a permis à Christian Eckert, secrétaire d’Etat au budget, toujours aussi subtil dans ses propos, de déclarer: «c’est cadeau pour les revenus des salariés»!

Un air de déjà vu

Bien évidemment, ce cadeau n’existe pas. Présenter ainsi la réforme alors que 2017, comme par hasard, est une importante année électorale, frise la démagogie. Cet épisode en rappelle un autre, avant l’élection présidentielle de 2007. En novembre 2006, Maurice Lévy, président de Publicis, et Jean-Pierre Jouyet, chef du service de l’inspection des finances (et aujourd’hui secrétaire général de la présidence de la République) remettent à Thierry Breton, ministre de l’Economie, un rapport sur L’économie de l’immatériel, dans lequel figurent plusieurs recommandations, dont celle-ci:

«Recommandation n°26: Mettre fin au décalage entre la perception du revenu et le paiement de l’impôt sur le revenu en mettant en place un paiement par retenue à la source».

 Le ministre retient l’idée, qui n’est pas neuve, mais lui parait intéressante. Il commande un autre rapport, qui lui est remis en mars 2007, sur les modalités de mise en œuvre de la retenue à la source. Et la décision est prise: ce nouveau mode de perception de l’impôt sur le revenu sera mis en place en 2009.

Année blanche et bonne surprise: du vent !

Thierry Breton, passionné par les nouvelles technologies, est incontestablement séduit par le côté «moderne» de cette réforme, mais il y voit aussi des avantages non négligeables en termes de communication politique, comme il le déclare au quotidien Les Echos: 

«Je propose que 2008 soit une année blanche sur le plan fiscal. Autrement dit, les revenus de cette année-là ne seront pas imposés. Les contribuables acquitteront en 2008 l'impôt sur leurs revenus de 2007 et, dès janvier 2009, celui sur leurs revenus de l'année en cours. C'est une solution où chacun est gagnant : le contribuable qui ne paiera pas d'impôt sur ses revenus 2008, mais aussi l'Etat, car il percevra en 2009 des recettes fiscales plus élevées que si l'assiette avait été celle des revenus 2008.»

Et nos confrères insistent sur cette «bonne surprise pour les contribuables: la non-imposition des revenus de l'année 2008»!

Le ministre avait bien lu le rapport qui lui avait été remis: avec la retenue à la source, les contribuables paient l’impôt non pas sur les revenus de l’année précédente, mais sur ceux de l’année en cours, qui sont normalement plus élevés du fait de la croissance de l’activité et de l’inflation. Il avait été calculé à l’époque que, à législation fiscale inchangée, le passage à la retenue à la source devait apporter à l’Etat un surplus de 2,5 milliards d’euros. Où sont la bonne surprise et le cadeau aux contribuables? Uniquement dans le discours.  

De toute façon, la réforme annoncée n’a pas survécu aux élections de 2007. Thierry Breton avait annoncé que tout serait prêt pour ses successeurs: «Il n’y aura plus qu’à appuyer sur le bouton lors du vote du PLF 2008». Mais le gouvernement Fillon a préféré renoncer. Il est vrai qu’au tournant des années 2008-2009, avec la crise financière, il avait d’autres soucis.

Le projet annoncé à grand fracas au cours des derniers jours connaîtra-t-il le même sort? Ce n’est pas impossible. En tout cas, on n’aura pas évité les mêmes errements, les mêmes déclarations ambiguës sur «l’année blanche», les cadeaux, etc. 

L'intérêt de la retenue à la source n'est pas évident

Si l’on écarte les discours politiciens et si l’on s’en tient aux seules considérations techniques, l’intérêt de la retenue à la source n’est pas évident. En théorie, c’est la façon de prélever l’impôt la plus efficace et la plus rationnelle. Ce n’est pas un hasard si la très grande majorité des pays développés y ont recours, au moins pour les revenus salariaux, les retraites, etc. (pour les revenus financiers, ceux des indépendants, les droits d’auteur, etc., les pratiques sont plus différenciées). Et, pour le contribuable imprévoyant, la fin du décalage dans le temps entre la perception du revenu et le paiement de l’impôt peut éviter bien des mauvaises surprises. 

Cependant, les obstacles techniques sont  nombreux. Il y a d’abord la question du passage d’un système à l’autre, l’administration devant éviter que des petits malins ne fassent le choix de faire passer sur l’année 2017 un maximum de revenus avec l’espoir de ne pas  être imposés. Cet écueil-là peut être assez aisément contourné, ce sujet ayant été abondamment étudié dans les précédentes études sur la retenue à la source.

En revanche, la question du recouvrement de l’impôt, par les banques ou plus probablement  l’employeur, est nettement plus compliquée, surtout dans le cadre du système français où l’imposition ne se fait pas sur les revenus de chaque individu, mais par foyer, avec notamment le calcul du quotient familial. Il faut que l’employeur puisse effectuer le prélèvement au bon taux sans pour autant qu’il ait accès à des données personnelles et confidentielles sur les autres revenus du salarié concerné, sa situation familiale, les revenus de son conjoint, etc.  Et cela n’empêche pas que le contribuable ait à faire une déclaration en fin d’année récapitulant à la fois l’ensemble de ses revenus et les possibles déductions ou réductions auxquelles il peut prétendre.

Aucun de ces obstacles ne semble totalement infranchissable. Mais il ne faut pas croire que la simplification sera aussi considérable qu’on pourrait l’espérer par rapport au système actuel avec environ les deux tiers des contribuables payant l’impôt sur le revenu ayant déjà adopté le prélèvement mensuel et avec la déclaration préremplie. Et la gestion des prélèvements à la source aura un coût pour les entreprises qui ne manifestent aucun empressement à accepter ce nouveau rôle.

Le gouvernement insiste sur le fait qu’il s’agit seulement de modifier le recouvrement de l’impôt, non ses principes et son niveau. Mais on ne peut exclure que ce changement du mode de recouvrement ne constitue dans un second temps une incitation à changer aussi certaines caractéristiques de l’impôt, au niveau du quotient familial par exemple, pour faciliter la tâche des employeurs.

Vers une fusion CSG- impôt sur le revenu

Mais la principale question que l’on peut se poser est de savoir si cette réforme ne prépare pas la mise en œuvre du quatorzième des soixante engagements pris par François Hollande lors de la campagne présidentielle en 2012: la fusion de la CSG et de l’impôt sur le revenu (IRPP) pour créer un «prélèvement simplifié sur le revenu». La CSG étant perçue à la source, le rapprochement ne peut se faire que s’il en est de même pour l’IRPP; la retenue à la source est une étape indispensable. Comme disent les experts, il faut d’abord «mettre en place l’imposition contemporaine des revenus».

Mais cette fusion, réclamée par une partie de la gauche pour obtenir un prélèvement plus progressif, pose un certain nombre de problèmes. La CSG n’est certainement pas un impôt parfait, elle est devenue de plus en plus complexe avec le temps, avec des exonérations, une partie qui est déductible de l’impôt sur le revenu et une autre qui ne l’est pas, des taux assez différents selon la nature du revenu. Mais, globalement, elle reste un bon impôt et d’un bon rapport (93,8 milliards en 2014 contre 70 pour l’IRPP). Ce qui pose problème, c’est sa montée en puissance.

Au départ, elle avait été instituée par Michel Rocard en 1990 à 1,1%; maintenant, elle est à 7,5% pour les revenus d’activité et 8,2% pour les revenus financiers. L’existence d’un taux unique pour des revenus donnés quelle que soit l’importance de ces revenus ne suscitait pas trop de réactions quand ces taux étaient faibles; mais plus la CSG pèse lourd, plus la question se pose d’un traitement différencié selon la taille des revenus. D’où l’idée d’une fusion avec l’impôt sur le revenu. Le problème est que l’impôt sur le revenu, avec ses multiples «niches», est devenu illisible. Fusionner un bon impôt avec un mauvais, c’est courir le risque d’avoir un nouvel impôt qui cumule les imperfections.

La fiction d’un impôt «simplifié»

De toute façon, il ne sera pas facile de marier un impôt proportionnel (un seul taux pour chaque grande catégorie de revenus) et individuel (sans tenir compte de la situation familiale de celui qui le paie) avec un impôt progressif (plusieurs tranches avec des taux croissant selon le montant du revenu global) et familial. D’autres solutions pourraient sans doute être étudiées pour rendre notre système fiscal plus cohérent; la fusion est très loin de faire l’unanimité entre fiscalistes et plus encore entre partis politiques (la droite craint un alourdissement de la fiscalité pesant sur les classes moyennes).

A supposer que le projet de retenue à la source aille jusqu’à son terme, il est donc probable qu’on entrera ensuite dans une autre bataille autour du prélèvement simplifié sur le revenu, dont le nom devra très vite être modifié: s’il était possible de faire un impôt qui soit à la fois d’un bon rapport, juste et simple, cela se saurait!

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