Partager cet article

Dans les relations internationales, il est temps de désanctifier les sanctions

Faire porter à un pays le bonnet d’âne n’est pas forcément une solution | Boston Public Library via Flickr CC License by

Faire porter à un pays le bonnet d’âne n’est pas forcément une solution | Boston Public Library via Flickr CC License by

Isoler les adversaires est un élément de base de politique étrangère, mais cela n'a pas fonctionné contre Poutine. Dans un monde de plus en plus connecté, il y a de moins en moins de chance pour que ce soit efficace.

À la dernière réunion du G7, en juin, Barack Obama a remporté une victoire en consolidant le fragile consensus de l'organisation qui vise à punir la Russie pour ses manigances en Ukraine. L'accord, qui stipule que les sanctions se poursuivront jusqu'à ce que Moscou décide de respecter l'autonomie de l'Ukraine et que les accords de cessez-le-feu soient entièrement édictés, offre une solution temporaire pour une approche qui semble de plus en plus infirme. Car même si la tendance à isoler les pays, à la fois économiquement et diplomatiquement, pour les punir de leurs méfaits et les encourager à adopter de meilleurs comportements n'a rien de nouveau (elle est devenue un élément de base de la politique américaine à l'encontre de la Russie, de la Syrie, de la Corée du Nord, ou de l'Iran jusqu'à la levée récente des sanctions grâce à l'accord sur le nucléaire; et du reste du monde), elle a pris d'autant plus d'importance dans une période où l'intervention militaire est de plus en plus sujette à débat. Comme le montrent les lourdes délibérations du G7 concernant la prolongation des sanctions de la Russie, l'isolement est en décalage avec le monde actuel. Si celui-ci doit rester un outil diplomatique efficace, il faut que les décideurs politiques s'adaptent à ces limitations toujours plus importantes.

À LIRE AUSSI

Comment punir Poutine

Lire

Les diplomates et les stratégistes internationaux sont depuis longtemps fascinés par l'isolement comme remède à tous les maux géopolitiques. À la fin des années 1800, «le splendide isolement» était une vision destinée à empêcher la Grande-Bretagne de se laisser embourber dans les affaires européennes. 

En revanche, dans le monde connecté qui est le nôtre aujourd'hui, l'idée qu'on puisse écarter un grand pays de la politique mondiale est un peu tirée par les cheveux. Au XXe siècle, alors que la puissance grandissante des États-Unis et les intérêts internationaux ont exclu l'isolationnisme prôné par George Washington, l'isolement est passé d'une technique utilisée par un pays pour se séquestrer lui-même à une tactique pour placer les autres en quarantaine. Dans la période d'après-guerre, l'isolement sous différentes formes est devenu un outil pour influencer des nations comme Cuba, la Corée du Nord, l'Iran, l'Irak, la Birmanie, la Libye et le Soudan. Même si les États-Unis n'ont jamais été entièrement d'accord avec ces mesures, l'isolement international de la Rhodésie et de l'Afrique du Sud dans les années 1980 est en général considéré comme un élément-clé de la fin du système dominé par la minorité blanche.

L'attrait de l'isolement est évident. Il offre un équivalent géopolitique à un comportement social aussi commun dans les cours de récréation qu'au Sénat américain (et dans tout ce qui existe entre les deux). Quand les gens se conduisent mal, maltraitent les autres ou ne respectent pas les règles, ils sont rejetés et blâmés. L'isolement est une manière d'exprimer sa désapprobation à travers des actes, et pas juste des mots. Il inflige une punition visible et décourage les mauvais comportements des autres. De plus, il évite les interactions contentieuses entre les partis opposés. Et parfois, il peut même encourager le transgresseur à se repentir pour se faire de nouveau accepter dans le groupe.

En géopolitique, la théorie implique aussi que les coûts de l'isolement peuvent affaiblir un régime jusqu'à donner de meilleures chances à ses opposants internes de prendre le contrôle. Pour répondre aux principales infractions internationales, comme envahir son voisin, obtenir l'arme nucléaire ou perpétrer des crimes de guerre, l'isolement offre une alternative convaincante aux représailles militaires, avec les coûts et les risques qu'elles comprennent.

Avantages et pièges

L'effort occidental pour isoler la Russie l'année dernière offre un exemple très parlant des avantages de l'isolement, mais aussi de ses pièges. Quand Vladimir Poutine a annexé la Crimée et organisé une guerre par procuration en Ukraine de l'est, l'Otan a été prise au dépourvu. On s'est insurgé devant cet expansionnisme effronté qui violait les prémisses les plus basiques de l'ordre mondial d'après-guerre. En revanche, un instinct tout aussi fort nous rappelait que déclarer une guerre pour repousser la Russie serait une folie. L'isolement offrait un moyen de montrer que les États-Unis et l'Europe condamnaient les actions de la Russie sans en venir à un conflit armé.

Après avoir revendiqué la Crimée, la Russie a rapidement été expulsée du G8 (redevenu en même temps le G7). Entre mars et août 2014, les États-Unis, l'Union européenne, le Japon, l'Australie et d'autres encore ont mis en œuvre une suite de sanctions ciblant l'énergie, la finance, le commerce et les liens de défense, mais aussi des individus en relation avec Poutine et sa politique en Ukraine. En avril 2014, une fiche d'information de l'UE précisait:

«Les sanctions ne sont pas punitives, mais conçues pour apporter un changement de politique»

En juillet, quand Obama a déclaré qu'il durcirait les mesures, il a également déclaré qu'il souhaitait prouver que «les États-Unis pensent vraiment ce qu'ils disent». Il a accusé la Russie de «s'isoler d'elle-même de la communauté internationale».

Poutine a répondu aux sanctions non pas avec des remords mais avec des contre-sanctions

Les sanctions ont sans aucun doute eu un impact. Les dégâts économiques infligés à la Russie sont palpables, comme les dommages provoqués par la chute brutale des prix du pétrole, ainsi que la baisse de l'indice de solvabilité du pays selon l'agence de notation Standard and Poor's plus tôt cette année. Le rouble a lui-même chuté de plus de 50% sur la deuxième moitié de l'année 2014 et sa remontée est aujourd'hui menacée par des sanctions qui vont sûrement être prolongées. À la fin de l'année dernière, on prévoyait que l'économie russe baisserait de plus de 4% en 2015 et resterait probablement en récession pendant toute l'année 2016. En Grande-Bretagne, Malcolm Rifkind, l'ancien ministre des Affaires étrangères, a déclaré que la nouvelle liste noire de personnalités officielles qui n'ont plus le droit de se rendre en Russie montre que Poutine a été blessé.

Mais malgré toutes ces paroles en l'air, la politique menée était moins que la somme de ses parties. Poutine a répondu aux sanctions non pas avec des remords mais avec des contre-sanctions. Quand Obama fait référence à l'isolement de la Russie par la communauté internationale, il prend en fait ses désirs pour des réalités: la Chine, l'Inde, le Brésil, l'Afrique du Sud et d'autres nations non occidentales n'ont jamais sérieusement songé à suivre l'exemple de Washington et de Bruxelles.

Le plus important encore, c'est que l'isolement obtient de très mauvais résultats quand on sait qu'il avait pour but, selon l'UE, de provoquer un changement dans la politique de Moscou envers l'Ukraine. La Russie n'a pas respecté le traité de Minsk II, un accord négocié en février qui était censé mettre un terme au conflit dans la région du Donbass, en Ukraine. Ces dernières semaines, de nouvelles preuves sont apparues concernant l'implication de la Russie dans les violences qui touchent encore l'est de l'Ukraine. De plus, Moscou a redoublé d'efforts pour diminuer l'impact des sanctions actuelles et futures, en s'efforçant de faire remonter peu à peu le prix du pétrole ainsi qu'en renforçant les liens économiques profonds qui unissent la Russie à la Chine, à l'Inde et à d'autres pays, si bien que les conséquences initiales des sanctions sont en train de se dissiper progressivement. Selon une récente prévision de la Banque mondiale, l'économie russe est sur le point de se relever.

Au final, les sanctions semblent surtout avoir encouragé Poutine à entreprendre une série de politiques, comme créer sa propre agence de crédit ou financer les partis écologistes européens qui s'opposent au gaz de schiste et qui aggraveront la dépendance au pétrole russe, dans le but de contrecarrer ses opposants et saper leurs efforts pour l'isoler.

Faible viabilité

Mais comme la Russie ne montre pas la moindre intention de céder, une question subsiste: combien de temps les sanctions et l'isolement pourront-ils durer et à quoi servent-ils vraiment?

Des fossés se sont creusés à l'intérieur de l'Europe entre les différents pays, comme l'Italie et la Grèce, dont les économies ont souffert de l'interruption du commerce européen avec la Russie (un déficit estimé par le ministre des Affaires étrangères espagnol à 23,7 milliards de dollars en février dernier). Cette politique commence à être remise en cause. L'Union européenne ne peut poursuivre les sanctions qu'avec l'accord de ses 28 membres, ce qui veut dire que chaque pays bénéficie d'un veto potentiel. John Kerry, le ministre des Affaires étrangères américain, a rencontré Poutine mi-mai pour discuter notamment de la Syrie. Sa visite a été perçue par une majorité comme un signe que Washington ne pouvait pas vraiment se permettre d'être en mauvais termes avec le dirigeant russe. Comme le dit lui-même Kerry, «il n'y a pas de meilleure solution que de s'entretenir directement avec les décideurs-clés». Début juin, le Pentagone s'est adressé au Congrès pour demander un relâchement des sanctions qui bloquent l'importation des fusées russes nécessaires aux programmes américains de défense et de renseignement les plus avancés.

Mettre à l'écart un pays a forcément des répercussions sur l'économie mondiale

D'un point de vue diplomatique, même si la Russie est écartée du G7, elle fait encore partie de forums internationaux cruciaux: elle a pris part aux pourparlers à six pour mettre fin au programme nucléaire de l'Iran. Même si la Russie ne participe pas à la coalition internationale qui combat l'État islamique, le Premier ministre irakien Haider al-Abadi s'est rendu à Moscou en mai dernier pour demander à Poutine de s'impliquer davantage dans ce problème.

L'accord européen pour étendre les sanctions au-delà de la limite fixée actuellement à fin juillet a beau être considéré comme un test décisif de l'unité et la volonté commune de l'Occident, on ne sait toujours pas si Poutine et son peuple perdront patience avant le Pentagone et les membres hésitants de l'Union européenne.

Même si le cas russe est l'exemple le plus important d'une politique d'isolement sous pression, il révèle aussi une tendance qui va déterminer la viabilité de ce type de politique de façon générale. Des pays avec des empreintes économiques plus modestes, une place géopolitique moins importante et peu d'amis (comme la Corée du Nord d'aujourd'hui, la Birmanie d'avant 2011 ou la Rhodésie des années 1980) sont encore relativement faciles à isoler. D'importantes coalitions peuvent être organisées pour soutenir des mesures tout en limitant les sacrifices d'intérêts nationaux. Mais au-delà de ces rares exemples, mettre à l'écart un pays a forcément des répercussions sur l'économie mondiale.

Alors que les grandes puissances qui se voient comme des garants de la paix et de la sécurité mondiale acceptent pour la plupart d'absorber ces coûts, l'addition pour les petites nations européennes est tout autre, ce qui rend le système de décision basée sur le consensus de l'Union européenne particulièrement difficile. De plus, dans un monde de chaîne d'approvisionnement globale, les pays menacés d'isolement peuvent plus facilement revoir leurs relations commerciales et minimiser les effets de la sanction. Quand on voit les liens de plus en plus forts entre la Russie et la Chine, on comprend que, sur le long terme, ces sanctions pourraient avoir pour effet de casser l'influence de l'Ouest, ce qui voudrait dire que les tactiques d'isolement auront sûrement encore moins de succès à l'avenir.

Rare consensus

La mondialisation et l'augmentation des menaces transnationales diminuent également l'impact de l'isolement diplomatique. Alors que l'influence diplomatique et politique de la Russie dans le monde rend son isolement presque impossible, les efforts pour exclure la Syrie et l'Iran ont également été minés par le besoin de les engager dans la lutte contre l'État islamique. Certains analystes maintiennent aussi que la politique américaine d'isolement de l'Iran s'est avérée être une faiblesse dans la campagne contre Al-Qaïda en Afghanistan après les attentats du 11-Septembre.

En plus de tout ça, on constate de plus en plus que l'isolement ne change pratiquement jamais le comportement d'un pays. Fin 2014, Obama a décidé de rétablir les relations avec Cuba, montrant ainsi ce qui était évident depuis dix ans: l'isolement n'a pas poussé le régime de Castro à changer de comportement. Quand les pays occidentaux et la Ligue arabe ont isolé la Syrie en réponse à la répression du président Bachar el-Assad début 2011, cela n'a pas du tout dissuadé ce dernier mais plutôt encouragé l'Iran et la Russie à le défendre.

Trop d'intérêts divers pour déclarer qu'une nation entière a dépassé les bornes économiques, politiques et morales

Pourtant, certains anciens membres de l'administration Obama ont avancé que les sanctions ont contribué à l'élection du président Hassan Rohani en 2013 et l'ouverture des négociations nucléaires qui ont suivi. Si c'est vraiment le cas, cela voudrait dire que les sanctions renforcées en 2010 par l'ONU grâce à l'action de l'administration Obama (des obligations partagées par tous les membres de l'ONU) font que l'isolement ne peut fonctionner que lorsqu'il est aussi multilatéral que possible. Dans un monde où les intérêts des États-Unis, de l'Union européenne, de la Russie et de la Chine semblent diverger de plus en plus, les possibilités de créer des sanctions universelles gérées par le Conseil de sécurité de l'ONU sont très limitées.

À part pour ces rares cas de consensus international, les tentatives d'isolement peuvent se retourner contre ceux qui infligent la sanction, en les faisant apparaître suffisants et autoritaires. L'embargo américain contre Cuba a fait du tort aux relations que Washington entretient avec tout l'hémisphère sud, en alimentant un sentiment anti-américain au sein des gouvernements de pays comme l'Équateur et le Vénézuela, ce qui rend impossible la perspective d'une plus forte intégration régionale. En Russie, Poutine s'est servi de la froideur des relations avec l'Occident pour rallier l'opinion publique et gagner en popularité.

Barack Obama et Angela Merkel se rendent peut-être compte que l'isolement de la Russie pourrait s'avérer futile sur le long terme. Comme il n'existe pas de politique alternative, les sanctions permettent aux dirigeants de montrer des signes de résolutions sans avoir à trouver de nouvelles mesures. Une reconnaissance directe des contraintes de l'isolement forcerait une approche plus considérée et réaliste des pays qui enfreignent les règles. Pour entamer ce processus, les États-Unis et leurs alliés devraient reconnaître que l'isolement et le partenariat sont en général des alternatives non binaires. À part dans le cas de petits pays sans grande influence, Washington et Bruxelles ont trop d'intérêts divers pour déclarer qu'une nation entière a dépassé les bornes économiques, politiques et morales.

Dommages collatéraux

Dans le cas de la Russie, les États-Unis et ses alliés européens doivent comprendre (au moins tant que Poutine est au pouvoir) que le comportement russe ne sera pas défini par une carotte ou un bâton. Au lieu de cela, les gouvernements occidentaux devraient offrir une relation ferme et compartimentée dans laquelle l'Occident et la Russie traiteraient les problèmes un par un en coopérant quand c'est possible et en se confrontant l'un à l'autre quand c'est nécessaire. Ce serait un isolement plus tactique que de principe, dans lequel les règles seraient retravaillées en accord avec leurs intérêts. Cela permettrait d'éviter la situation inextricable qui consiste à essayer d'isoler diplomatiquement un pays essentiel à certains des objectifs les plus urgents des États-Unis et de l'Union européenne. On éviterait également un scénario dans lequel chaque concession nécessaire serait vue comme une capitulation ou une retraite.

Cette transition sera en partie rhétorique. Au lieu de promettre un isolement total de la Russie, c’est-à-dire quelque chose que les États-Unis et ses alliés ne peuvent pas accomplir sans le soutien de la Chine, du Brésil, de l'Inde et d'autres pays, l'administration pourrait s'engager à garder ses distances, ce qui justifierait l'exclusion de la Russie des forums comme le G7 (où Moscou n'a peut-être jamais vraiment eu sa place) mais sans pour autant impliquer l'arrêt des autres coopérations. Alors qu'une approche plus dérivée pourrait casser la censure de principe implicite dans un isolement systématique, une condamnation morale est plus adaptée à des groupes civils, des intellectuels et des défenseurs individuels qu'à des gouvernements.

Comprendre que le comportement russe ne sera pas défini par une carotte ou un bâton

Les dirigeants occidentaux devraient aussi reconnaître que les tactiques d'isolement sont limitées par le temps et que d'autres mesures visant à protéger les intérêts de l'Occident doivent être adoptées tant que les sanctions sont en place. Dans ce cas précis, cela voudrait dire améliorer les défenses des États-membres de l'OTtan à la périphérie russe, renforcer la capacité du gouvernement ukrainien à diriger, reconstruire son économie et se défendre, mais aussi mobiliser la Chine, l'Inde, le Brésil et d'autres encore pour qu'ils dénoncent le rôle déstabilisant que joue actuellement la Russie dans l'est de l'Ukraine. Ces mesures permettraient d'éviter un scénario dans lequel les sanctions suivent leur cours sans qu'aucune source d'influence alternative ne soit disponible pour les remplacer.

Reconnaître qu'un isolement total sur le long terme n'est pas faisable veut aussi dire qu'il faut développer des mesures d'isolement qui peuvent être durables et efficaces. Des sanctions qui ciblent des individus et des corporations, y compris ceux qui ont restreint les mouvements et les capitaux des proches de Poutine sont plus simples à maintenir: elles ont des répercussions plus faibles sur les gouvernements qui les ont mises en place et sur des populations innocentes. La plupart des régimes qui reçoivent les sanctions sont des États autoritaires qui concentrent le pouvoir sur une poignée d'individus qui ont tous les droits. En limitant les sanctions à ceux qui sont le plus étroitement liés aux infractions, les nations occidentales peuvent minimiser les dommages collatéraux, y compris ceux qui les touchent.

Les États-Unis et ses alliés se remettent encore des interventions militaires en Irak, en Afghanistan et en Libye mais ne veulent pas avoir l'air paralysés quand ils doivent gérer des infractions à l'ordre international. Ils ont profité de la politique sensée et résolue de l'isolement pour gérer les États malfaiteurs. Mais pour tirer le plein potentiel de l'isolement, l'ouest doit aussi faire face à ses limitations.

En poursuivant votre navigation sur ce site, vous acceptez l’utilisation de cookies pour réaliser des statistiques de visites, vous proposer des publicités adaptées à vos centres d’intérêt et nous suivre sur les réseaux sociaux. > Paramétrer > J'accepte