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Conférence climat de Paris: on parle de tout, sauf de l’essentiel

A Wuhan (Chine), le 16 février 2015. REUTERS/Stringer.

A Wuhan (Chine), le 16 février 2015. REUTERS/Stringer.

Jean Tirole, prix Nobel d’économie 2014, et des spécialistes de l’économie du climat tirent la sonnette d’alarme. Si l’on veut que la conférence de Paris soit un succès réel, il faut enfin aborder le sujet qui fâche: celui du prix du carbone, seule véritable incitation à réduire les émissions de gaz à effet de serre.

Ce jeudi 4 juin, la conférence qui se tenait au ministère de l’Ecologie, à Paris, s’annonçait simplement comme une des nombreuses réunions qui jalonnent le parcours du journaliste jusqu’à la COP 21 (conférence des parties) du mois de décembre. Organisée par la Chaire Economie du climat, autour de Christian de Perthuis, et la Toulouse School of Economics (TSE), dirigée par le Nobel d'économie 2014 Jean Tirole, elle promettait évidemment d’être riche en informations et enseignements. Mais elle fut bien plus que cela, car les économistes présents ont mis les pieds dans le plat et les ont agités fortement.

Pour eux, il est clair que la bataille de la réduction des émissions de gaz à effet de serre ne pourra être gagnée sans une tarification internationale du carbone. Et cela paraît mal parti. Christian Gollier (TSE) ne peut s’empêcher de faire part de ses doutes: «Si j’étais uniquement économiste du climat, je serais dans une profonde dépression.» Roger Guesnerie, honorable professeur au Collège de France, plus connu pour ses travaux d’une grande rigueur scientifique que pour ses coups de gueule, ne mâche pas ses mots: «Pour avoir une politique climatique sérieuse, il faudra peut-être un jour avoir des gens qui tapent sur la table.»

Rappel à la réalité

Taper sur la table? Christian de Perthuis et Jean Tirole s’en sont bien gardés dans le cadre d’une réunion organisée chez la ministre de l’Ecologie. Les économistes peuvent aussi se montrer diplomates. Mais le message est sans ambiguïté. Et le raisonnement imparable. La Chaire Economie du climat et la TSE ont incontestablement la volonté de peser sur la négociation; les deux groupes préparent un manifeste dont le premier point rappellera que tous les Etats doivent être confrontés au même prix du CO2. Ce sera un rappel à la réalité qu’il sera difficile d’ignorer.

Actuellement, chacun à leur manière, Laurent Fabius et Ségolène Royal font passer le même message à tous ceux qui suivent la préparation de la Conférence de Paris: les engagements qui seront pris en décembre ne permettront pas une réduction de la température mondiale limitée à 2 °C par rapport à l’ère préindustrielle (objectif qu'a réaffirmé le G7 du 8 juin), mais ils doivent créer une dynamique qui permettra d’arriver à un nouvel accord climatique satisfaisant d’ici à 2020, année de son entrée en application.

A priori, un tel processus ne paraît pas impossible. L’accord intervenu en novembre 2014 entre les Etats-Unis et la Chine sur une réduction de leurs émissions, quoique d’une portée plus limitée que chacune des deux parties veut bien le dire, montre que les plus gros émetteurs de de gaz à effet de serre sont conscients de la gravité de la situation et sont disposés à agir. Les milieux économiques, qu’il s’agisse des industriels et même des financiers, se déclarent pleins de bonne volonté. Le récent Business & Climate Summit organisé sous l’égide de l’Unesco a été un succès et les réunions en plus petit comité organisées à Paris par le Club du CEPII montrent qu’il y a de la part des entreprises un réel souci de s’engager dans un processus qui semble indispensable. Cette préoccupation s’explique assez bien: si le changement climatique doit provoquer des catastrophes, il est certain que la vie économique sera elle aussi profondément perturbée. Autant s’y préparer et travailler à limiter la casse.

Chacun attend que l’autre fasse le premier pas

Les manifestations de soutien à la cause climatique ne doivent pas faire illusion. Entre les bénéfices à long terme que laisse entrevoir une action résolue et les préoccupations de court terme, la balance ne s’équilibre pas toute seule. La priorité des chefs d’Etat et de gouvernements des pays développés, qui doivent revenir périodiquement devant leurs électeurs, est d’abord donnée à la croissance, à la baisse du chômage et à la hausse du pouvoir d’achat.

Les pays en développement ont des soucis immédiats qu’il est inutile de préciser et estiment que ce sont les pays riches qui doivent d’abord faire des efforts (c’est le principe qui était à la base du protocole de Kyoto, celui d’une «responsabilité commune mais différenciée»). Quant aux entrepreneurs, ils ont pour première préoccupation de ne pas devoir subir des charges plus fortes que ceux de leurs concurrents. Ces considérations peuvent faire craindre ce que les économistes appellent des comportements de «passager clandestin»: si les autres font des efforts, moi je pourrai peut-être m’en dispenser ou en faire moins.

On le voit bien dans les «contributions nationales envisagées» (INDC) que les Etats soumettent actuellement à la Convention-cadre des nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) dans le cadre de la préparation de la Conférence de Paris. Selon les dernières informations, moins de 40 pays (sur 196) ont remis leur copie et certains se moquent carrément du monde. Citons le cas du Canada, sixième émetteur mondial de gaz à effet de serre, qui est sorti du protocole de Kyoto parce qu’il ne voulait pas tenir ses engagements et qui propose un plan d’action à l’horizon 2030 manifestement «inadéquat», pour employer une formulation polie que le gouvernement de Stephen Harper ne mérite pas.

Un impératif: un prix international du carbone

Les plus optimistes misent sur l’effet du naming and shaming (nommer et dénoncer): si la lutte contre le réchauffement climatique s’enclenche de façon efficace, ceux qui ne jouent pas le jeu seront obligés de suivre le mouvement sous la pression de l’opinion publique internationale et de leurs pairs. Cette contrainte peut effectivement jouer, mais il serait certainement plus sage de prévoir dès le départ des dispositions plus contraignantes et des mécanismes économiques incitatifs. Le système actuel des engagements volontaires, comme le souligne Christian Gollier sur le ton de la plaisanterie, c’est rendre «l’impôt facultatif et volontaire»! Si l’on veut être efficace, il est absolument nécessaire de prévoir un système plus coercitif.

Dans cette optique, il semble difficilement possible de se passer d’un outil aussi efficace qu’un prix international. Deux chemins sont possibles pour y arriver: ou une taxe carbone ou la détermination du prix par un marché de permis d’émission, sachant que les deux systèmes peuvent coexister au sein d’un même pays, avec par exemple une taxe carbone pour les émissions diffuses (taxe sur le carburant automobile) et un système de droits d’émission pour les installations industrielles. Déjà, se réjouit la Banque mondiale, «une quarantaine de pays et plus de 20 villes, États fédérés et provinces recourent ou envisagent de recourir à une tarification du carbone afin de réduire leurs émissions de gaz à effet de serre».

D’un point de vue théorique, les deux systèmes sont équivalents, mais des considérations pratiques d’efficacité peuvent conduire à faire l’un ou l’autre choix. Ainsi, Roger Guesnerie préfère la taxe carbone, alors que Jean Tirole estime qu’un tel système est difficilement contrôlable à l’échelle internationale et préfère la solution du marché, celle du «cap and trade»: chaque pays est autorisé à distribuer un certain montant (plafonné) de droits d’émission que les agents économiques achètent et revendent en fonction de leurs besoins.

Vers une «coalition» des grands émetteurs?

Jean Tirole voit un grand avantage à ce système: il existe déjà dans les trois grandes zones qui émettent le plus de C02, en Europe, aux Etats-Unis (au niveau régional, sur la côte est et en Californie) et en Chine (sept marchés locaux destinés à se fondre dans un marché national en 2016). Or, ces trois zones représentent 50 % des émissions mondiales. Un lien entre ces marchés (il y a déjà un lien entre le marché californien et celui du Québec) pourrait conduire à la formation d’un prix international. En somme, une «coalition» des grands émetteurs pourrait permettre ainsi de faire un grand pas assez rapidement.

Dans la pratique, cela risque d’être un peu plus compliqué. Ainsi que le fait remarquer Raphaël Trotignon, chargé de recherche à la Chaire Economie du climat, les marchés ne couvrent en réalité qu’environ 8% du total des émissions des trois zones citées et l’établissement de liens entre ces marchés peut demander un peu de temps. Par exemple, le prix plafond du marché de l’est des Etats-Unis est inférieur au plancher de celui de la Californie et il n’existe pas pour l’instant de compatibilité entre les deux systèmes. Enfin, il faut remarquer que les prix qui se forment sur tous ces marchés convergent, mais vers le bas, à un niveau inférieur à 15 dollars la tonne de CO2 qui n’est guère incitatif.

Pour être efficace, le marché du carbone devra être l’objet d’une gouvernance attentive. Si le marché européen donne peu de résultats, avec un prix oscillant entre 5 et 10 dollars la tonne depuis deux ans, c’est bien parce que gouvernements et entreprises ne lui ont pas permis de faire mieux; ce système «a fait ce qu’on lui a demandé de faire», constate Raphaël Trotignon.

Pas le seul problème

Bien d’autres points sont à voir avant la Conférence de Paris, notamment celui du «suivi notification et vérification (SNV, MRV en anglais), qui vient de faire l’objet d’un travail considérable piloté par les économistes de CDC Climat et publié par Cambridge University Press. Il n’est pas possible de songer à établir une tarification du carbone sans développer des méthodes et procédures communes pour déterminer le niveau des émissions à l’échelle locale et internationale. Ce sujet-là aussi devrait être au cœur des négociations de la CPO 21. Jean Tirole affirme avoir «assez peu de foi dans les promesses». Il a d’autant plus de raisons de se montrer sceptique que les moyens de contrôle ne sont pas au point.

Enfin, il faudra bien définir le moyen de lever et d’attribuer de façon rationnelle les 100 milliards de dollars promis chaque année aux pays en développement à Copenhague. Cet engagement totalement improvisé (il a été question un moment de 100 milliards d’euros, puis de 100 milliards de livres pour finir à 100 milliards de dollars, magie des chiffres ronds et du billet vert) empoisonne toutes les conférences climatiques depuis cinq ans et, à part la France et l’Allemagne, personne ne s’en est beaucoup soucié… sauf les pays qui attendent l’argent promis.

Jean Tirole peu optimiste

Bref, il n’est pas inutile que des économistes tirent la sonnette d’alarme tant le chemin qui reste à parcourir en six mois est important. Laurent Fabius a raison de déplorer que le texte en cours de négociation fasse dans sa version actuelle plus de 80 pages (dans sa version anglaise) et de souhaiter qu’il soit ramené à 20 pages contenant des propositions claires et précises. Malheureusement, le travail à fournir n’est pas seulement un travail d’élagage. Dans ce texte difficilement lisible et compréhensible par un non initié, on ne trouve aucune référence à la question de la tarification du carbone! Autant dire qu’on y parle de beaucoup de choses, sauf de l’essentiel. Jean Tirole le déplore: «Je ne crois pas qu’on puisse aboutir à un accord important à Paris.»

En attendant que les discussions progressent, ceux qui ont envie de comprendre comment fonctionne cette drôle de machine onusienne et souhaitent savoir à quel aune on pourra juger du succès de la Conférence de Paris ont tout intérêt à lire Le climat, à quel prix?, de Christian de Perthuis et Raphaël Trotignon (Editions Odile Jacob). A la différence du texte qui se négocie actuellement, celui-ci est clair, précis et va à l’essentiel.

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